Meelis Eerik
Harju Maakohtu kohtunik

 

Euroopa Kohtunike Konsultatiivnõukogu (Consultative Council of European Judges, CCJE) on Euroopa Nõukogu nõuandev organ, mis koosneb üksnes kohtunikest ning tegeleb kohtuvõimu iseseisvuse, sõltumatuse ning pädevuse küsimustega. Igal aastal annab CCJE arvamuse mingis kohtuvõimu puudutavas küsimuses; 2024. aastal oli arvamuse (nr 27)[1] teemaks kohtunike distsiplinaarmenetlus.

Selle küsimusega on CCJE varemgi tegelenud (arvamus nr 3)[2]. Paika on pandud kohtunike professionaalse käitumise reeglid ja standardid, sh kohtunikueetika, sobimatu käitumise ja erapooletuse kontekstis. Teema seekordseks ajendiks oli asjaolu, et kohtunike distsiplinaarmenetlust on hakatud kuritarvitama eesmärgiga vähendada kohtuniku sõltumatust või tema sõnavabadust[3]. Distsiplinaarmenetluse kuritarvitused teiste võimuharude poolt on jõudnud ka Euroopa kohtutesse.[4] Samuti soovib CCJE uue arvamusega kaasajastada seniseid standardeid ning kaaluda nende mõju personaalsele ja institutsionaalsele sõltumatusele. CCJE püüab vastata järgmistele küsimustele:

  1. kuidas eristada kohast distsiplinaarmenetlust ebakohasest;
  2. milline on sobilik (kuritarvitusi välistav) seadusandlik raamistik ja menetluse ülesehitus;
  3. millised on paslikud distsiplinaarmenetluse alused;
  4. millised menetluslikud tagatised peavad distsiplinaarmenetluses esinema?

Kohtuniku tsiviil- ja kriminaalõiguslik vastutus on eraldiseisev teema, millega CCJE ei tegele.

CCJE rõhutab kohe arvamuse alguses, et peab kohtuniku distsiplinaarvastutust väga vajalikuks. Kohtuniku sõltumatus ja vastutus käivad käsikäes. Kohtunik peab oma ametiülesandeid täites järgima kutseala kõrgemaid nõudeid. Distsiplinaarmenetlus võimaldab tagada, et kohtunik neid nõudeid täidab. Samuti võimaldab distsiplinaarmenetlus säilitada ühiskonna usku sellesse, et kohtuvõim toimib parimal võimalikul moel, ning sellest tulenevat usaldust kohtuvõimu vastu. Ühtlasi peavad kohtunikud tajuma, et ebakohane käitumine toob kaasa vastutuse.

Kohtunike hindamine

Elevant ruumis on kohtunike hindamine. Hindamine võib sarnaneda probleemipüstituselt, meetodilt või tagajärjelt distsiplinaarmenetlusele. Kohtunike hindamiseks on sageli maskeeritud soov kohtunikke personaalselt või institutsionaalselt mõjutada, neid „kuulekusele“ sundida või nendest hoopis lahti saada. Sageli põhjendatakse seda vajadusega võidelda korruptsiooniga, poliitiliste mõjutuste või kohtunike asjatundmatusega. CCJE pidas vajalikuks sellel küsimusel peatuda, kuna tegemist on kasvava probleemiga.

Näiteks Albaanias võideldi kohtunike hindamisega (aastast 2017) korruptsiooni vastu niikaua, kuni kõrgemasse kohtusse jäi tööle vaid üks kohtunik. Näiteks pidi mõni kohtunik suutma tõendada, et tema Saksa ülikoolist saadud diplom ei ole saadud korruptsiooni teel. Albaanias ei ole ka harv, et kohtuniku jääk on 1000 kohtuasja, kuid tema suhtes algatatakse distsiplinaarasi süüdistusega, et kohtunik ei menetle kohtuasju mõistliku aja jooksul.

Ka Moldovas toimub praegu korruptsioonivastase võitluse egiidi all kohtunike hindamine. Uuritakse kohtunike sissetulekuid ning see uurimine hõlmab „loomulikult“ ka kohtuniku sugulasi ja hõimlasi. Põhjendus on, et kuigi kohtuniku enda elukorraldus ei pruugi peegeldada altkäemaksu võtmist, võib kohtunik suunata saadu oma lähedastele. Nii on näiteks pidanud kohtuniku onupoeg tõendama, et Euroopa institutsioonidest saadud kuluhüvitis ei ole korruptiivne tulu. Loomulikult käsitatakse igasugust kriitikat sellise hindamise vastu kui praktiliselt süü ülestunnistust, sest kohtunikul, kes pole midagi seadusvastast teinud, pole ju midagi karta. Ametist on lahkunud juba vähemalt 50 kohtunikku.

Hindamine varitseb ka Gruusia kohtunikke seoses toimunud valimistega, sest võimule on tulnud suuri muudatusi lubanud populistlik valitsus. Poolas on hindamine juba toimunud, kuid populistliku partei võimult kadumise tulemusena toimub nüüd ümberhindamine. Viimane on juba hindamise problemaatika järgmine kiht.

Kohtunike hindamise nn laiendatud mõjust teavitas ka Slovakkia esindaja, kelle andmetel on praktikas alustatud kohtuniku hindamist just selle kohtuniku suhtes, kes menetleb parasjagu mõnda laia ühiskondliku kõlapinnaga kohtuasja (et mitte öelda süüdistust poliitiku või partei vastu). Muudel juhtudel toimub hindamine Slovakkias vaid edutamise ja kohtuesimeheks kandideerimise korral. Samas toimub see hindamine politsei esitatud materjalide põhjal, mille alusel sealne kohtute haldamise nõukoda hääletab. Politsei (täitevvõimu) mõjuvõim on selles küsimuses kahtlemata märkimisväärne ega ole kohtuvõimu poolt kontrollitav.

Kohtunike hindamine on sedavõrd märkimisväärne nähtus, et see on kaasa toonud erineva tähendusega uudissõnu. Üheks selliseks sõnaks on lustratsioon (inglise keeles: lustration). Lustratsioon on avaliku võimu kandjate hindamine post-autoritaarsete või mittedemokraatlike režiimide poolt, mille eesmärgiks on vabastada ametist need, kes varasema režiimi ajal võimu kuritarvitasid, sh rikkusid inimõigusi või tegid eelmise režiimiga koostööd.[5] Seega on lustratsiooni eesmärk hinnata ametis olevaid kohtunikke ideoloogilises plaanis ning mittesobivatest lahti saada.

See sõna tuleneb venekeelsest sõnast lustracija ning käibesse tuli see siis, kui Ukrainas vahetus võim ning venemeelse asemel astus ametisse läänemeelne president. Nimelt toimus 2014 Maidani rahutus, milles osalejad protesteerisid venemeelse Ukraina presidendi Janukovitši vastu, kes loobus Euroopa Liiduga ühinemise püüdlustest. Protestijad said kohtutelt karistada. Pärast võimuvahetust peeti neid kohtunikke sobimatuteks ning kõigi kohtunike suhtes teostati hindamine e lustratsioon. Eelmise võimu heaks otsuse teinud kohtunik kaotas töö. Ukraina delegaat teavitas CCJE-d aga sellest, et kahetsusväärselt toimub seesama lustratsioon veel ka täna. Nii võib Ukraina kohtunik täna kaotada töö, kui ta tegi lahendi 10 aastat tagasi näiteks liiklusrikkumise asjas.

Kohtunike hindamine (inglise keeles: vetting) on lustratsiooniga võrreldes mõnevõrra neutraalsem termin, mille negatiivse tulemuse tagajärge ei ole alati võimalik üheselt kindlaks määrata – selleks võib olla näiteks koolitusele suunamine või hariv vestlus, aga ka ametist vabastamine või midagi muud. Eesti keeles võime samuti leida sellele nähtusele mitmeid nimetusi: kohtunike tagasisidestamine, hindamine, eksamineerimine jne. Kokkuvõtvalt on tegemist ühe suure keelemänguga[6] ning konkreetse sisu tuvastamiseks tuleb alati vaadata, mida tähistusega soovitakse saavutada[7].

CCJE arutas kohtunike hindamise temaatikat pikalt. Kõikehõlmava käsitluse juurest jõuti ühel hetkel selleni, et järsku ei peaks teema keerukuse tõttu üldse midagi ütlema. Lõpuks tuldi keskpõrandale kokku. Peamiseks probleemiks on fakt, et kohtunike hindamist – ükskõik kui üllal eesmärgil seda ka ei kavandata ja kuidas seda ei tähistata – kasutavad lõpuks ära teised võimuharud. Eri riikide praktika näitab, et hindamine läheb kontrolli alt välja, võib muutuda pidevaks nähtuseks ning kohtuvõimu toimimine võib saada tõsiselt häiritud. Viimase negatiivset mõju ei kaalu aga üles ükski väike üllas eesmärk. Üksiku kohtuniku harimise eesmärgil ei või ohtu seada kogu kohtusüsteemi sõltumatust. Põhjus, miks hindamine on sageli läinud sohu, on see, et hindajateks on pahatihti poliitikute valitud isikud, kelle otsuste juures võivad mängida olulist rolli populism, mitteõiguslikud lähenemised ning päevapoliitika. CCJE ei soovinud anda mitte ühtegi argumenti kohtunike hindamise läbiviimiseks. Ka riikides, kus täitevvõimu tegevus kohtuvõimu ei ohusta, tuleb valmis olla populistlikuks pöördeks.

CCJE leidis lõppkokkuvõttes, et tuleb eristada kohtunike töö hindamise tavapäraseid ja erakorralisi viise. Viimased tulevad kõne alla, kui ei esine mitte ühtegi teist võimalust. CCJE hinnangul ei ole distsiplinaarmenetlus ega kohtunike hindamine kohane meede korruptsiooniga võitlemiseks. Mis jäeti arvamuses ütlemata, on see, et korruptsiooniga tuleb võidelda, kasutades kriminaalmenetlust.[8] Korruptsioonivastane võitlus on väga oluline, kuid seda tuleb teha kohases menetluses. Kriminaalmenetlus annab selleks kõige paremad võimalused. Samas andis CCJE endale aru, et selline arvamus läheb vastuollu Euroopa Inimõiguste Kohtu seisukohaga, mis pidas kohtunike hindamist süsteemse korruptsiooniga võitlemisel kohaseks abinõuks (näiteks Albaania küsimuses).[9] CCJE liikmed tõid aga argumendina välja, et riikides, kus kasutatakse kohtunike hindamist, ei ole korruptsioon sellele vaatamata kuhugi kadunud. Jõuti seisukohale, et kohtunike hindamine on lubatud vaid ühekordselt üleminekul mittedemokraatlikust ühiskonnast demokraatlikku riigikorraldusse. Sellisest situatsioonist saanuks Eestis puhul rääkida näiteks taasiseseisvumisel, Poolas aga praegu.

Kohane ja ebakohane distsiplinaarmenetlus

CCJE peab kohtunike distsiplinaarvastutust väga oluliseks. Kohtuniku tegevus on seotud tõe tuvastamise, õigluse, võrdsuse, vabaduse jms väärtustega. Kohtunik peab olema oma ala tipp-professionaal. Ainult teadmiste ja väärtuste põhiselt saab kohtunik täita oma põhiseaduslikku rolli ühiskonna liikmete õiguste ja vabaduste eest seismisel. Kohtunikule on antud suur diskretsioon. Ühiskond ootab, et kohtunik täidaks temale usaldatud ülesandeid parimal võimalikul moel. Selle usalduse õigustamiseks tuleb kõik rikkumised tuvastada ning neile reageerida. Distsiplinaarmenetlus on meetod, mille abil ühiskond uuendab kohtunikkonnale antud usaldust. Sellest tuleneb ka hiljem käsitletav põhimõte, et kohtunike distsiplinaarmenetlus peab olema avalik. Kohtuvõim vajab korrakohaseks toimimiseks autonoomiat ja omavalitsust. Kohtute omavalitsus peab aga kindlustama, et eksisteerib ka vastutus. Sellest peab aru saama nii kohtunikkond kui ka ühiskond.

Kõik kolm võimuharu on ühiskonna ees võrdselt vastutavad. Kohtunike distsiplinaarmenetlus ei tähenda, et kohtuvõim alluks teistele võimuharudele või et selle kaudu saaks kohtunike õigusi vähendada. See õõnestaks kohtuvõimu konstitutsioonilist rolli olla õigusküsimustes sõltumatu arbiter, olles erapooletu ja alludes ainult seadusele, tagades sellisel viisil isikute õigusi ja vabadusi. Seetõttu peab distsiplinaarmenetlus olema selgelt piiritletud nii materiaal- kui menetlusõiguslikus mõttes.

Kohase distsiplinaarmenetluse põhimõtted on järgmised:

  1. distsiplinaarmenetlus on meede tagamaks ühiskonna usaldust kohtunikkonna vastu;
  2. kohtunike distsiplinaarvastutus peab olema kehtestatud seadusega;
  3. distsiplinaarmenetluse eesmärk on tagada kohtuvõimu korrakohane toimimine;
  4. distsiplinaarmenetlus peab austama võimude lahususe põhimõtet;
  5. distsiplinaarmenetluseks ei tohi anda alust see, et kohtunik kasutab oma õigusi;
  6. distsiplinaarkaristus peab olema proportsionaalne.

Menetluskord

Distsiplinaarmenetlus eksisteerib peaaegu igas riigis[10]. Süsteem võib olla üles ehitatud kahel peamisel viisil:

  • kolleegiumide kaudu – otsuse teeb kohtusüsteemi valitud kolleegium. Nii on näiteks Eestis kohtunike distsiplinaarkolleegiumi liikmed valitud kohtunike täiskogu poolt. Menetluse võivad algatada eri isikud (Eestis näiteks kohtuesimehed või õiguskantsler). Mõni süsteem lubab ka apellatsiooni läbivaatamist kolleegiumi poolt.
  • kohtute kaudu – kohtusüsteemis on eraldi distsiplinaarkohus või kohtukolleegium. Menetluse algatab justiitsminister või peaprokurör.

Mõlema mudeli puhul võib info kohtuniku rikkumise kohta tulla nii formaalselt kui mitteformaalselt. On võimalik, et väiksemaid distsiplinaarseid meetmeid nagu kohtuniku hoiatamine võib kohaldada kohtu esimees. Mõnes riigis on roll parlamendikomisjonil või õiguskantsleril.

Enamikus riikides on ühel või teisel moel tagatud distsiplinaarorgani sõltumatus. Oluline on, et välistatud oleks poliitiline sekkumine. Riikides, kus distsiplinaarmenetluse võib algatada justiitsminister või kus distsiplinaarrikkumist uurib (justiitsministrile alluv) prokuratuur, on uurimisfaas eraldatud otsustusfaasist. CCJE leiab, et politiseerituse risk esineb juhul, kui distsiplinaarorgani liikmeid võib nimetada mõni teine võimuharu.

Kõik materiaal- ja menetlusõiguslikud küsimused peavad olema reguleeritud seadusega. Algselt pakkus teksti ettevalmistav töögrupp välja pehmema sõnastuse, mis möönis võimalust reguleerida neid küsimusi ka madalamalseisvate õigusaktidega. Selles oli märgitud: “Kui need on delegeeritud alamalseisvatele õigusaktidele, tuleb tagada menetluse sõltumatus, erapooletus ja läbipaistvus.” Kuna CCJE soovis rõhutada, et need küsimused tuleb lahendada ikkagi seaduse tasandil, loobuti sellest tekstist. CCJE märkis, et enne vastava seaduse vastuvõtmist tuleb konsulteerida kohtunikkonnaga, sh kohtunike ühinguga[11].

CCJE rõhutab seega, et distsiplinaarorgan peab olema sõltumatu ning loodud seadusega. Väga oluline on, et välistatud oleks parlamendi või valitsuse võimalus otsustust mõjutada. Kõige parem organ distsiplinaarmenetluse läbiviimiseks oleks kohtunike omavalitsusorgan. Tähtsad on organi liikmete nimetamise selge kord, tähtajalisus, personaalse sõltumatuse garantiid, mõjutamise välistamine ning taandamisõigus. Märkimisväärse osa distsiplinaarorgani liikmetest peaksid moodustama kohtunikud.

Kui distsiplinaarorgan ei ole kohus, peab kolleegiumi liikmed valima sõltumatu organ ning kohtunikel peab olema selles enamus. CCJE hinnangul ei peaks justiitsminister ega muu täitevvõimu esindaja (näiteks ministeeriumi ametnik) olema kolleegiumi liige, sest see riivaks võimude lahususe printsiipi.

Distsiplinaarkolleegiumi liikmed, kes teevad asjas lahendi, ei tohiks tegeleda asjaolude väljaselgitamisega, sest see tekitaks kahtlust otsuse objektiivsuses. Kui distsiplinaarasja uurib prokurör, ei peaks ka tema olema otsuse tegijate hulgas. Oluline on, et menetluslikud rollid – uurimine ja süüdistamine ühelt poolt ning erapooletu otsustamine teiselt poolt – ei seguneks. Otsuse peale esitatud kaebuse läbivaatamisel ei tohiks osaleda need, kes tegid vaidlustatud otsuse.

Distsiplinaarmenetluse alused

Distsiplinaarmenetluse alused peavad olema seaduses võimalikult üksikasjalikult sõnastatud, et mitte anda ruumi meelevaldseks tõlgenduseks. CCJE arutas, kas seaduses on võimalik üksikasjalikult kirjeldada kõiki distsiplinaarmenetluse aluseid. Enamus oli kahtleval seisukohal. Seetõttu jäeti arvamuse sõnastusest välja lause, mis oleks pahaks pannud määratlemata õigusmõisteid. Loodeti, et distsiplinaarorganil on olemas nii kitsas kui laiem vaade seaduse tõlgendamisel.

Kohtunikel on õigus sõnavabadusele vastavalt Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) art-le 10. Sõnavabaduse kasutamine ei või kaasa tuua kohtunike distsiplinaarvastutust. Sõnavabadus tähendab muu hulgas õigust avaldada avalikult arvamust enda või oma kolleegi käimasoleva distsiplinaarmenetluse kohta. Märkinud ära selle õiguse, tuletab CCJE aga meelde ka kohtuniku sõnavabaduse piiranguid[12] ning nendib, et enne avalikkuse poole pöördumist tuleb ära kasutada kõik kohtusüsteemisisesed võimalused. Samuti ei tohi olla distsiplinaarmenetluse alustamise aluseks kohtuvõimu kritiseerimine, v.a kui kohtunik soovib tahtlikult kohtuvõimu autoriteeti kahjustada.

Distsiplinaarmenetlus ei tohi kuidagi mõjutada õigust eraelule, millele on kohtunikel sarnaselt kõigi teistega õigus vastavalt EIÕK art-le 8.

Distsiplinaarmenetluse aluseks ei saa olla kohtulahend, sh tõendite hindamine, seaduse tõlgendamine v.a raske hooletuse korral, s.o kui lahend irdub põhjendamatult juurdunud kohtupraktikast või seaduse tahtliku eiramise korral[13]. Raske hooletuse hindamisel tuleb arvesse võtta ka kohtuniku koormust, sest kui kohtunik lahendab väga palju asju päevas, võib ta kergemini teha midagi, mida isoleeritult võib käsitada kui rasket hooletust.

Arutati, mida teha ebakompetentsete kohtunikega. Leiti, et sellel sibulal on mitu kihti. Praktikas ei anna ebakompetentsed kohtunikud tooni, sest teised parandavad nende vead. Suurem mõju on hoopis sellel, kui pädev kohtunik käitub sobimatult, näiteks menetlusosaliste väärikust alandavalt. Seetõttu tuleb eristada teadmisi käitumisest ja probleem ei pruugi olla ebakompetentsuses kui teadmiste puudumises. Teadmised on kohtunikueksami ja koolituse küsimus. Distsiplinaarmenetlus kohast meedet ebakompetentsuse küsimuses ei paku, v.a eelpool toodud tahtliku raske rikkumise puhul. Seega, kohtunike pädevuse probleemi esinemisel tuleb alustada hoopis kohtunike nimetamise protsessist, mitte tegeleda distsiplinaarmenetluse kaudu tagajärgedega.

Distsiplinaarmenetluse algatamiseks peab kohtuniku käitumine rikkuma mõnda kohtunikuameti põhiväärtustest nagu iseseisvus, erapooletus, väärikus, võrdne kohtlemine, asjatundlikkus ja hoolikus.[14] Sallitav ei ole korruptsioon mistahes vormis. Muul juhul võib distsiplinaarmenetlus ja -karistus olla ülemäärane, isegi kui kohtunik käitus mittekohaselt. Teisisõnu on kohtuniku distsiplinaarmenetlus piiratud ressurss ja igasugusele rikkumisele ei pea järgnema formaalset karistust. Distsiplinaarmenetluse eesmärgiks on reageerida ikkagi raskematele rikkumistele.

Distsiplinaarmenetlus ei tohi anda põhjust heita ette diskrimineerimist.

Eraldi arutelu objektiks oli kohtunikueetika rikkumine kui distsiplinaarmenetluse alus. Probleemiks on see, et kohtunikku saab karistada vaid seaduse rikkumise eest ning kohtunikueetika ei ole seadus. Sageli ei ole kohtunike eetikakoodeksid vastu võetud ka kõigi kohtunike poolt, vaid näiteks kohtunike ühingu poolt, kuhu kõik kohtunikud ei pruugi kuuluda. CCJE leidis, et distsiplinaarsüüteo määratlemisel ei või piirduda lihtsalt viitega eetikakoodeksile kui tervikule, vaid kohtunikueetika standardi rikkumised, mille eest on ette nähtud distsiplinaarvastutus, tuleb selgelt välja tuua. Kohtunike eetikakoodeksi eesmärk ei ole kehtestada distsiplinaarvastutust selle rikkumise eest, vaid edendada kohtunike professionaalsust positiivses mõttes. Kohtunikueetika kasutamine distsiplinaarsel eesmärgil võib olla kohtunike sõltumatuse rikkumine. Samuti võib see viia tulemuseni, et kehtestataksegi võimalikult napid kohtunike eetikakoodeksid, kus pannakse kirja vaid see, mis võiks kaasa tuua distsiplinaarkaristuse. See ei ole aga eetikakoodeksi mõte. Igasugune ebaeetiline käitumine ei saa kaasa tuua distsiplinaarvastutust.

Menetluslikud tagatised

Distsiplinaarmenetluse võib jagada 4 faasi:

1) informatsiooni või kaebuse esitamine;

2) uurimine;

3) süüdistus;

4) otsustus.

Vaid vähestes liikmesriikides eeldab kaebuse esitamine formaalsete nõuete täitmist. Ülejäänud menetlus on enamikus riikides formaliseeritud.

Esimene tagatis pahatahtliku menetluse vastu on menetluse algatamise aluse kontroll. Kaebuse läbivaatamisel peab olema mingi filter. Kiuslike kaebuste menetlemisest tuleks keelduda. Menetlust ei tuleks alustada ka selleks, et uurida, “kas seal on midagi”. Menetluse alustamise põhjus peab olema kohe selgelt arusaadav.

Distsiplinaarmenetlust tuleb alustada õigeaegselt ning menetlus peab toimuma mõistliku aja jooksul. CCJE arutas, kas soovitada menetluse alustamise ajapiirangut, näiteks 3 aastat. Leiti siiski, et rikkumised võivad olla erinevad ning distsiplinaarmenetlusele ajaliste tingimuste kehtestamine võiks olla liikmesriigi diskretsioon. Loobuti ka sõnastusest, et „ajalooliste“ asjade eest enam karistada ei või, sest see sõnastus on liiga ebamäärane. Jäädi siiski üldise põhimõtte juurde, et distsiplinaarmenetlusel (nii alustamise kui kestuse mõttes) peab olema ajaline piirang.

Arutati sedagi, kas kaebuse esitaja (näiteks mõni menetlusosaline) peaks olema distsiplinaarmenetluse osaline. Mõnes riigis, näiteks Ukrainas, see nii on ning see on osutunud suureks probleemiks.[15] CCJE leidis, et kaebuse esitaja ei ole distsiplinaarmenetluse osaline, kuid võib olla menetluses tunnistaja. Kuna distsiplinaarmenetluses arutatakse küsimust, kas kohtunik on täitnud oma tööülesandeid kohaselt, ei ole distsiplinaarmenetlus CCJE arvates kohtuniku ja kaebaja, vaid kohtuniku ja tema nn tööandja, s.o riigi vaheline õigussuhe. Seetõttu pole kaebaja menetluses osalemisel otsest õigustust.

Ausa menetluse tagamiseks peab kohtunikul endal olema võimalus distsiplinaarmenetluses osaleda. Kohtunikul, kelle suhtes distsiplinaarmenetlus on algatatud, on õigus olla informeeritud ja ära kuulatud, samuti on tal õigus kaitsele. Viimane hõlmab ka õigusabi kasutamist.

CCJE on kindlal seisukohal, et kohtunike distsiplinaarmenetlus peab olema avalik. Salajane on ainult uurimise staadium. Seejärel peab avalikkusel olema menetlusele juurdepääs. Arutati, millistel alustel võib menetluse kuulutada kinniseks. Arutelu tulemusena leiti, et menetluse võib kuulutada kinniseks vaid EIÕK art-s 6 sätestatud alustel. Avalikkuse põhimõtet peeti oluliseks seetõttu, et nii näeb ühiskond, et kohtusüsteem on võimeline isepuhastumiseks, ning see tugevdab ühiskonna usaldust kohtusüsteemi suhtes.

Distsiplinaarotsus ei tohi põhineda oletustel ning peab olema tõendatud. Tagatud peab olema kaebeõigus.

Karistus

Distsiplinaarkaristused on eri riikides erinevad. Need võivad olla hoiatus, noomitus, rahaline sanktsioon (trahv või palga vähendamine), uute tööülesannete määramine (sh juhtivatest töökohustustest vabastamine), ajutine ametist kõrvaldamine, varajane kohustuslik pensionile saatmine või ametist vabastamine (mis võib kaasa tuua pensioni kaotuse).

CCJE rõhutab, et kõik distsiplinaarkaristused peavad olema sätestatud seadusega. Sarnaseid rikkumisi tuleb sarnaselt sanktsioneerida. Karistus peab olema ka proportsionaalne. Kohtuniku ametist vabastamine võib olla vaid erakorraline ja väga tõsise rikkumise tagajärg. Liiga kergekäeline ametist vabastamine läheb vastuollu kohtunikuameti eluaegsuse põhimõttega. Samas ei ole selle põhimõttega vastuolus kohtuniku ajutine ametist kõrvaldamine, teistsuguste ametiülesannete andmine või juhtivate ülesannete täitmisest tagandamine. Nendegi karistuste kohaldamine tuleb kõne alla vaid raskete rikkumiste korral. Palga vähendamist ei pea CCJE reeglina sobilikuks karistuseks, sest see läheb vastuollu põhimõttega, et võrdse töö eest tuleb maksta võrdset palka.

Kohase karistuse mõistmiseks tuleb arvesse võtta kõiki kohtuniku vastutust kergendavaid ja raskendavaid asjaolusid. Kohtuniku distsiplinaarrikkumise hindamisel tuleb võtta arvesse ka tema tervislikku seisundit. Arutati, kas hinnata tuleks ka kohtuniku varasemat tööpanust ja varasemat käitumist, kuid leiti, et seda ei tuleks teha, sest need ei ole konkreetse distsiplinaarmenetluse esemeks.

Karistuse mõistmisel tuleb arvestada, et ei tekiks põhjendamatult heidutavat efekti teistele kohtunikele. Viimane puudutab näiteks sõnavabaduse kasutamisega seotud juhtumeid. CCJE mure on tingitud asjaolust, et CCJE toetab kohtusüsteemisisest konstruktiivset kriitikat, mis aitab süsteemil areneda.

CCJE tõdes, et distsiplinaarkaristusele sarnase tagajärje võivad kaasa tuua ka mõned väljaspool distsiplinaarmenetlust rakendatavad meetmed. Selline mõju võib olla näiteks kohtunike pensioniea alandamisel või tõstmisel, kohtu esimehe või omavalitsusorgani liikmete teenistustähtaja lühendamisel, kohtuniku üleviimisel teise kohtusse vms[16]. Arutati sellegi üle, et iseenesest positiivse iseloomuga meetmeid on võimalik kasutada konkreetse isiku karistamiseks. Näiteks võidakse kohtunik jätta tema varasema käitumise tõttu edutamata või kohtu esimeheks nimetamata. CCJE leiab, et karistusliku iseloomuga meetme kohaldamisel tuleb kohtunikule tagada samad menetluslikud garantiid, mis distsiplinaarmenetluses.

Arvamuse kokkuvõte

  1. Kohtunike distsiplinaarmenetlus on oluline, et tagada kohtuvõimu korrakohane toimine ja ühiskonna usaldus.
  2. Kohtunike distsiplinaarmenetlus peab austama võimude lahususe põhimõtet.
  3. Kohtuniku vastutuse alused peavad olema seaduses võimalikult täpselt sõnastatud. Sõnavabaduse või muude õiguste kasutamine ei või kaasa tuua distsiplinaarvastutust.
  4. Kohtunike eetikakoodeks ja distsiplinaarvastutus on eraldiseisvad nähtused. Eetikakoodeksi rikkumised, mis toovad kaasa distsiplinaarvastutuse, peavad olema määratletud.
  5. Kohtuniku vastutusele võtmiseks peavad esinema selged alused ning ajapiirang.
  6. Uurimis- ja otsustusfaas peab olema institutsionaalselt eristatud. Menetlus peab olema võimalikult detailselt seaduses sätestatud.
  7. Kohtunikule peavad olema tagatud kõik ausa menetluse garantiid, sh õigus olla informeeritud, esitada tõendeid, kasutada õigusabi ja kaevata otsuse peale.
  8. Distsiplinaarotsus ei tohi põhineda oletustel ning peab olema tõendatud. Karistus peab olema sätestatud seaduses. Palga vähendamine ei ole soovitatav karistus. Ametist vabastamine võib olla vaid erakordne meede.
  9. Distsiplinaarmenetlus, v.a uurimise staadium, on avalik, et tagada ühiskonna usaldus kohtuvõimu toimimisse.
  10. CCJE on põhimõtteliselt kohtunike hindamise vastu, v.a üleminekul mittedemokraatlikust riigikorraldusest demokraatlikule riigikorraldusele.

Seega tuleb kohaseks distsiplinaarmenetluseks pidada menetlust, mis on vaba mis tahes mõjutustest, eelkõige poliitilisest mõjutusest, ning mille alused ja kord on kehtestatud seadusega ega võimalda meelevaldset tõlgendamist. Menetlust võib alustada vaid selgete aluste esinemisel. Kõik menetluse etapid peavad olema seaduses sätestatud ning kehtivad tavapärase menetluse nõuded – kohtunikul kui menetlusosalisel on õigus olla informeeritud, ära kuulatud, esitada tõendeid, kasutada õigusabi ning kaevata lahendi peale.

CCJE materjalid asuvad selle kodulehel.

____________________________

[1] CCJE arvamus nr 27 (2024). – https://rm.coe.int/opinion-no-27-2024-of-the-ccje/1680b2ca7f (20.01.2025).
[2] Vt CCJE arvamus nr 3 (2002). – https://rm.coe.int/1680747b66 (20.01.2025).
[3] Mõnes riigis on isegi eriarvamuse kirjutamine keelatud, nagu näiteks Maltal. Eriarvamuse kirjutamine võib seetõttu kaasa tuua kohtuniku distsiplinaarvastutuse.
[4] Vt näiteks EKo Komisjon vs. Poola, 15.07.2001, nr C-791/19; EIKo Grzeda vs. Poola, 15.03.2022, nr 43572/18.
[5] CEELI Guidelines on Judicial Vetting (07.03.2024). – https://ceeliinstitute.org/resource/guidelines-on-judicial-vetting (19.02.2025).
[6] Ludwig Wittgensteini järgi sõltub keelemängust inimeste suhtumine tähistatavasse. Inimeste (ja ühiskonna) jaoks on väga oluline, kuidas mingit nähtust keeleliselt tähistatakse (see väljendab postmodernse ühiskonna subjektiivse elemendi tähtsust). Keeleliselt positiivsem tähistus võetakse ta ka paremini vastu. Näiteks kõrvalise näitena meenub üks lennufirma, kes „turundus“ fakti, et istmeid ei saa enam alla lasta, sõnadega, et kõik istmed on „eelnevalt kallutatud“. Kõlab hoopis mõnusamalt.
[7] Näiteks postmodernist Derrida leiab, et tegeliku tähenduseni jõudmiseks tuleb tekst dekonstrueerida ehk osadeks lahti võtta. Sageli ei pruugi isegi rääkija aru saada, mida ta räägib, eriti kui ta kasutab kultuuriliselt laetud mõisteid. Seetõttu tuleks ka hurraa-lugude puhul see lugu dekonstrueerida ja vaadata, kas „eelnevalt kallutatud istmed“ on ikka üks hea asi või mitte.
[8] Viidet kriminaalmenetlusele välditi, sest arvamus ei puuduta kohtuniku tsiviil- ja kriminaalõiguslikku vastutust.
[9] Vt näiteks EIKo Xhoxhaj vs. Albaania 09.02.2021, nr 15227/19.
[10] Šveitsi föderaalkohtusüsteemi kahel esimesel astmel distsiplinaarmenetlus puudub, kuid on ametist tagandamise (impeachment) võimalus.
[11] CCJE arvamus nr 18 (2015), p 31. – https://rm.coe.int/16807481a1 (20.01.2025); CCJE arvamus nr 23 (2020), p 7. – https://rm.coe.int/opinion-23-en-ccje-2020/1680a03d4b (20.01.2025).
[12] Avaldatud CCJE arvamuses nr 25 (2022), vt ka kohtute aastaraamat 2022.
[13] CCJE liikmed tõdesid, et termin „raske hooletus“ on üsna hägune ja võimaldab ebasoovitavaid tõlgendusi. Näiteks ei ole kohtunikul võimalik lugeda töö kõrvalt läbi kõiki kõrgemal seisva kohtu või Euroopa kohtute lahendeid. Distsiplinaarmenetlust tuleks kasutada juhul, kui tegemist on tahtliku rikkumisega.
[14] Vt ka Bangalore’i põhimõtted. Kohtuniku hooletus ei ole see, kui kohtunikul on jääk, mida ta lahendada ei suuda ning selle tekkimise põhjus on süsteemne, mitte personaalne.
[15] Umbes nagu Eestis oli haldusõigusrikkumiste menetluse osaliseks kannatanu, kes pahatihti ajas oma asja ja menetlus venis (kuid aegumine kulges). Praegu kehtivas väärteomenetluses kannatanut kui menetlusosalist ei ole.
[16] Näiteks Mehhikos suunatakse kõik kohtunikud valimistele; kes ei osutu valituks, kaotab nii töö kui ka väljateenitud pensioni.