Olukorrast Riigikohtu halduskolleegiumis 2025. aastal

Sissejuhatus

Eesti on õigusriik nii põhiseaduse järgi kui ka praktikas. Meid ei vaeva massiline korruptsioon ega struktuurne seadusetus. Tihti kuuleme advokaatide suust kurtmist riigi jõustruktuuride liigse agaruse üle. Julgeolekuasutused jälle püüavad väita, et ilma järjekordsete piiranguteta ootab riiki praeguses muutunud ilmakorras kindel hukk. Eks kummagi poole esindajad teevad oma tööd ja mõningane utreerimine käib selle juurde. Kohtu ülesanne on leida siin tasakaal ja mõõdukus.

Hiljutisel Global South Networki kohtunike foorumil rõhutas Eesti hea sõber, Soome Kõrgema Halduskohtu president Kari Kuusiniemi, et õigusriigi ehitamine ei ole ühekordne projekt. Seda tuleb muutuvates oludes pidevalt edasi arendada. Seepärast ei maksa heituda, et ka Riigikohtu lauale jõuab jätkuvalt kaebusi, kust ilmneb, et inimeste õiguste olukorda ja haldusotsuste kvaliteeti saab jätkuvalt parandada.

Mured kohtukorralduses ja -menetluses

Halduskohtumenetluses teevad kolleegiumile rohkem muret üha süvenevad käärid kohtute töökoormuse ja nende tegevuseks määratud ressursside vahel. Töömaht kasvab järjepanu, samas kui kohtute eelarve inflatsiooni tõttu tegelikkuses pigem väheneb. See tähendab, et üha enam kohtuasju jääb üha pikemaks ajaks ootejärjekorda. Tallinna Ringkonnakohtus oli haldusasjade keskmine menetlusaeg eelmisel aastal juba umbes 489 päeva. Rõhutan, et tegemist on keskmisega – hulk vaidlusi ootab oma järge oluliselt kauem.

Riik on seni püüdnud probleemi lahendada kitsalt enda mätta otsast vaadatuna: üritades kehtestada nt turbomenetlust riigikaitseliste objektidega seotud vaidlustes. Loomulikult ei taha ükski eestimeelne inimene, et riigi sõjaline kaitsmine takerduks aastatepikkuste kohtuvaidluste taha. Mõistliku ajaga lahendus tuleb aga leida ka kohtuasjadele, millest sõltuvad inimeste ja ettevõtjate huvid.

Töömahu suurendamisega aitaks toime tulla riigilõivu kaasajastamine. Ma ei unista mingitest kosmosesse kõrguvatest lõivutabelitest. Ülemääraste lõivudega oleme eelmisel kümnendil juba tegelenud, need tunnistas Riigikohus põhiseadusvastaseks. Ühtlasi kinnitas üldkogu siis, et riigilõivudel on kohtumenetluses siiski täita kaks olulist funktsiooni: need peaks andma olulise panuse kohtute eelarvesse ning ohjeldama ülemäärast vaidlemiskirge. See ei distsiplineeri üksnes kaebajaid. Oht saada lõiv enda kraesse nügib ka nt võimalikke süüdimatuid kostjaid käituma õiguspäraselt.

Suundumused Riigikohtu halduskolleegiumi töös

Viimase kolme aasta jooksul on Riigikohtule haldusasjades esitatud edasikaebuste hulk suurenenud enam kui 50% võrra (2023. aasta ca 600 asjalt oleme jõudnud 955-ni). Juurdekasvule annavad tubli panuse kinnipeetavad, kellel on nüüd võimalik esitada kohtutele avaldusi elektrooniliselt. Siiski on numbrite kerkimine tuntav pea kõigis haldusõiguse valdkondades. Halduskolleegiumi töös torkavad praegu silma keskkonnavaidlused, rändeküsimused ja sotsiaalkaitse. Kogu töömahu kasv ei nähtu siiski pelgalt numbritest. Kohtuasjad muutuvad keerulisemaks, sest uut õigust tuleb pidevalt juurde nii Riigikogust, Vabariigi Valitsuselt, Brüsselist kui ka riigiülestelt kohtutelt.

Juba viiendat aastat vältab Ukrainas Venemaa agressioonisõda. Püüame Ukraina kolleege maksimaalselt toetada, arutades nendega nii kahepoolses koostöös kui ka üleeuroopalistel foorumitel halduskohtute arendamise ja EL-i õiguse ülevõtmise küsimusi. Seejuures oli mul eelmisel aastal au olla tunnistajaks mitmele märgilisele hetkele. Mais võeti Ukraina Ülemkohus Helsingis toimunud peaassambleel vastu EL-i kõrgemate halduskohtute ühenduse (ACA-Europe) vaatlejaliikmeks. Juulis pidasin Kiievis Ukraina halduskohtumenetluse seadustiku 20. aastapäeval ettekande haldusmenetluse digiteerimisest. Osalesime riigikohtunik Paavo Randmaga ka Ukraina Põhiseaduskohtu pidulikul istungil. Uue liikme ametivande andmisega sai kohus kokku otsuste langetamiseks vajaliku kvoorumi.

Sõjal on paraku ka mõju Eesti halduskohtute tööle. Pidevalt tuleb tegeleda Vene ja Ukraina kodanike rändeküsimustega, sh Venemaalt Eestisse saabunud inimeste varjupaigataotlustega. Kolleegium selgitas eelmisel aastal taas, et eksiilis enne taotluse rahuldamist alustatud poliitiline tegevus ei pruugi olla iseseisev alus rahvusvahelise kaitse saamiseks ja võib kvalifitseeruda hoopis õiguste kuritarvitamiseks.[1] Sõda on toonud kohtutesse ka varasemast rohkem vaidlusi riigikaitselise taristu arendamise, Kaitseväe radarite ja raadiosüsteemide töökindluse tagamise, riigikaitseks vajalike hangete, julgeoleku tagamise meetmete ja rahvusvaheliste sanktsioonide üle.

Aastast 2025 tasub Riigikohtu halduskolleegiumi praktikast kaasa võtta paar üldisemat seisukohta, mis tugevdavad eraisikute – inimeste ja ettevõtjate – õiguslikku seisundit suhetes avaliku võimuga. Küllap pälvis enim avalikku tähelepanu meie lahenditest otsus Lääneranna koolireformi kohta.[2] Selles vaidluses võetud seisukohad mõjutavad õiguspraktikat loodetavasti laiemalt kui konkreetsete koolide saatus või ka hariduselu ümberkorraldused üldiselt. Riigiasutused ja omavalitsused peavad võtma tõsiselt oma kohustusi isikute ärakuulamiseks ja nende huvidega arvestamiseks. See kehtib ka siis, kui tehakse ulatusliku mänguruumiga poliitilisi otsuseid. Inimestele antud lubadustest tuleb kinni pidada. Haldusotsusega antud õigustesse tuleb suhtuda samasuguse austusega nagu lepingust tulenevatesse. Niisugused „tugevad“ õigused tekivad perekonnal haldusaktist, millega õpilane võetakse vastu konkreetsesse kooli. Seda saab enne kooliastme lõppu muuta vaid äärmiselt tungiva vajaduse korral.

Kui vähegi võimalik, ei peaks inimese ärakuulamine haldusmenetluses (ka nt riigisaladusele juurdepääsuõiguse otsustamisel) toimuma kriminaalmenetluse ja vahi all hoidmisega kaasnevas hirmu ja kurnatuse õhkkonnas.[3]

Eesti e-riik areneb. Digitaalsete suhtluskanalitega kaasneb oht, et asutused loovad need enda käe järgi, tajumata kodaniku vaatenurka ja seadusest tulenevaid nõudeid. Nende ohtudega kolleegium möödunud aastal tegeles.[4] Asutuse infosüsteem ei võimaldanud selles vaidluses esitada relva taotlust ilma nõutava arstitõendita. Kolleegium ei tunnistanud sellist lahendust küll otseselt õigusvastaseks, kuid pidas süsteemi jäikust piisavaks põhjuseks, et anda taotlejale andeks taotlusega hilinemine. Kui ametiasutusega suheldakse interneti iseteeninduskeskkonnas, peab iseteeninduskeskkond võimaldama esitada puudustega taotlus või andma selget teavet selle kohta, kuidas on võimalik puudustega taotlust esitada muul viisil. Olgu seejuures viidatud ka ühele 2026. aastal tehtud lahendile.[5] Siin ei lasknud süsteem lapsevanemal esitada lasteaiakoha taotlust seaduses ettenähtud tingimustel – laps pidi pooleteise aasta asemel olema kolmeaastane. See kohtuasi päädis kahju hüvitamisega vanematele.

Järgnevalt on toodud subjektiivne valik eespool nimetamata olulisematest Riigikohtu halduskolleegiumi lahenditest 2025. aastal.

Õigused ja kohustused olgu selged

Lisaks infosüsteemile ei tohi olla eksitav ka ametiasutuse saadetav kiri. Kolleegium lahendas vaidluse, mis võrsus sellest, et Rahapesu Andmebüroo saatis ettevõttele teate, milles selgitas, et lõpetab järelevalvemenetluse, ning andis ettevõttele suuniseid, kuidas edaspidi oma äritegevust dokumenteerida.[6] Kolleegiumi ette jõudis küsimus, kas sellist suunist tuleks pidada siduvaks korralduseks või on see olemuslikult soovituslik. Kolleegium rõhutas, et isikutele peab olema ametiasutuse kirjast selge, kas tegemist on üksnes tähelepanu juhtimise või isiku õigusi reguleeriva ettekirjutuse tegemisega. Ametiasutuse kirjast ei tohi jääda ekslikku muljet, et selles nõutav tegevus on kohustuslik, kui see polnud kirja tegelik eesmärk.

Rahapesu Andmebürool on õigus osal juhtudel ilma süüdimõistva kohtuotsuseta vara arestida ja konfiskeerida. Kehtiv EL-i või rahvusvaheline õigus ei kohusta Eestit niisugust nn halduskonfiskeerimist ette nägema. Ka tulevikus kehtima hakkav EL-i õigus muudab seda vähesel määral. Seetõttu selgitas kolleegium, et halduskonfiskeerimine on lubatav üksnes siis, kui mõjuval objektiivsel põhjusel pole võimalik asjas korraldada kriminaalmenetlust.[7] Asjas ilmnes kehtivas seaduses ette nähtud halduskonfiskeerimise eelduste ebaselgus ja -loogilisus. Kolleegium märkis, et kui seadusandja soovib laiendada süüdimõistva kohtuotsuseta konfiskeerimise võimalusi enamateks juhtudeks, kui EL-i õigus seda tulevikus ette näeb, tuleb see seaduses selgelt sätestada.

Isiku kaitseks seatud piirangud ei piira tema õiguste kaitset

Oma põhiõigusi käsutab isik ise. Tavapäraselt kehtib reegel, et riigi tehtud jälitustoimingutega saadud teavet ei või kasutada tõendina selle teabe kogumise algsest eesmärgist erineval põhjusel. Erandina on jälitustoimingutega kogutud teabe kasutamine muul eesmärgil lubatav, kui selleks on ülekaalukas avalik huvi ja selge õiguslik alus. Niisiis ei ole üldjuhul võimalik kasutada jälitustoimingutega kogutud tõendeid maksumenetluses. Niisugune range kord on põhjendatud jälitustoimingute tekitatava intensiivse eraelu puutumatuse riivega. Kolleegium selgitas möödunud aastal, et eeltoodud piirangud ei kehti siis, kui isik soovib kasutada jälitustoiminguga kogutud tõendeid ise, sest sel juhul loobub ta teadlikult tuginemast oma põhiõigustele, mille kaitseks tõendi kasutamist piiratakse.[8]

Ruumiliste planeeringute menetlemine olgu mõistlik

Olulise osa haldusasjadest moodustavad vaidlused ruumiliste planeeringute üle. Tartu linn kehtestas üldplaneeringu, mis nägi ette matkaraja Emajõe paremkaldale alates Kärevere sillast kuni dendropargini. Emajõe ääres elavad inimesed olid mures, et matkarada vähendab nende privaatsust ning matkarada kasutavad inimesed võivad sattuda nende hoovi ja kahjustada nende omandit. Kolleegiumi hinnangul ei olnud üldplaneeringu tühistamiseks siiski alust.[9] Kuigi eraomandis olevatele kinnistutele matkaraja asukoha määramine riivab elanike omandipõhiõigust, ei saanud seda riivet pidada liiga suureks, sest Emajõe ääres asuvat kallasrada on niigi võimalik kõigil liikumiseks kasutada. Eeldatavaid korrarikkumisi ei saa pidada sedavõrd tõenäoliseks ja suureks, et linn oleks pidanud matkarajast loobuma.

Teises planeerimist puudutavas asjas pidas kolleegium võimalikuks detailplaneeringu tühistamist üksnes osas, milles see ületas üldplaneeringuga lubatud hoonestustihedust.[10] Detailplaneeringu menetlus on pikk ja koormav. Kui detailplaneeringus ilmnenud puudus on lihtsasti parandatav detailplaneeringu osalise tühistamisega, ei oleks detailplaneeringu tervikuna tühistamine põhjendatud. Sellisel juhul on võimalik alustada detailplaneeringu kehtima jäävas osas arenduse elluviimisega. Samas on oluline, et kustukummiga planeeringu kallale minnes ei viiks kohus paigast kohaliku omavalitsuse kindlaks määratud huvide tasakaalu.

Koormava planeeringumenetluse asjatust toimetamisest hoidumist pidas kolleegium põhjendatuks ka asjas, kus vald keeldus üksikelamu ehitamiseks vajalikku detailplaneeringut algatamast olukorras, kus maatükk asus range režiimiga rohevõrgustiku tuumalal.[11] Seal on elamute ehitamine lubatud üksnes siis, kui need paiknevad teineteisest vähemalt 500 m kaugusel. Praegusel juhul asus plaanitav hoone teistele elamutele märkimisväärselt lähemal. Kolleegium selgitas, et üldplaneeringu tingimuste muutmine detailplaneeringuga on erandlik. Kui juba ilma detailplaneeringut algatamata on selge, et üldplaneeringu muutmiseks puudub põhjendatud vajadus, siis on õiguspärane jätta detailplaneering algatamata.  

Õigusselgus paisu tagant välja

Otsuse tegemiseks pädevat asutust ei muuda ka tugev poliitiline surve. Linnamäe hüdroelektrijaamas elektri tootmiseks on vaja paisutada Jägala jõge. Hüdroelektrijaama pais ja mõned muud osad on ehitismälestisena muinsuskaitse all. Keskkonnaamet oli hinnanud paisutamise ja elektritootmisega kaasnevaid keskkonnamõjusid ja leidnud, et tegevuse jätkamine ei ole kooskõlas looduskaitse nõuetega, sest see kahjustaks üleeuroopalise kaitsealade võrgustiku Natura 2000 raames kaitstavaid loodusväärtusi. Sellises olukorras võib seaduse järgi loa anda üksnes Natura erandina, milleks peavad olema täidetud mitu kumulatiivset tingimust. Muu hulgas on loa andmise eeldusteks Vabariigi Valitsuse nõusolek ning tekkiva looduskahju hüvitamine. Keskkonnaamet leidis, et loast tuleb keelduda, sest looduskahju pole sisuliselt võimalik hüvitada. Seetõttu ei küsinud amet ka Vabariigi Valitsuse nõusolekut. Vabariigi Valitsus andis sellele vaatamata korralduse, mille kohaselt on hüdroelektrijaama tegevuse jätkamine vajalik, sest konkreetsel juhul on kultuuriväärtuse kaitse looduskaitsest olulisem. Valitsus teatas Keskkonnaametile, et ta nõustub jaamale vajaliku tegevusloa andmisega. Valitsuse korraldus tekitas segadust. Kas selline valitsuse tugev sõnum tähendab, et Keskkonnaamet peab väljastama hüdroelektrijaamale tegevusloa? Kolleegium selgitas, et Vabariigi Valitsuse omaalgatuslikult antud nõusolek Natura erandi tegemiseks ei kohusta Keskkonnaametit tegevusluba välja andma.[12]

Eeltoodu polnud ainus kord, mil kolleegium möödunud aastal paisudega tegelema pidi.[13] Elva jõel Hellenurme paisul asub vesiveski, mis kuulub koos lähedalasuvate mõisahoonetega muinsuskaitse alla. Elva jõgi on osaliselt looduskaitse all Natura alana ja lõhilaste kudemis- ja elupaigana. Vesiveski omanik taotles luba vesiveski käitamiseks ja ajalooliste turbiinidega elektri tootmiseks. Keskkonnaamet andis loa tingimusega, et veski omanik peab rajama kalapääsu. Omanik vaidles tingimusele vastu, kuna kalapääsu rajamisega kaasneksid suured kulud. Kuigi kalapääsu rajamine on lõhilaste jõgedel kohustuslik, võimaldab seadus kohustust leevendada ning leevendamine võib seisneda selles, et vastavad kulud kannab osaliselt riik. Konkreetsel juhul oli põhjendamatu jätta kalapääsu rajamise kulud üksnes vesiveski omaniku kanda. Paisutamine ei toimu mitte üksnes vesiveski omaniku, vaid ka avalikes huvides. Paisjärv ja selle ümbrus on kultuurmaastiku oluline element, virgestusala ja turismiobjekt. Paisjärve on paigaldatud lähedalasuva hooldekodu maaküttesüsteem. Paisjärv on avalikult kasutatav veekogu ning kasutuses suplemiseks ja harrastuskalapüügiks. Kokkuvõttes leidis kolleegium, et eraisikule kalapääsu rajamise kohustuse asetamine eeldab selget, täpset ja seadusele tuginevat põhjendust ning riik peab aitama eraisikut kalapääsu rajamisel, kui eraisiku tegevus on vajalik avalikes huvides.

Oluline osa halduskohtumenetlusest on inimeste õiguste kaitse sotsiaalsfääris. Kolleegium lahendas möödunud aastal vaidlust, kus Töötukassa jättis ühele taotlejale töövõimetoetuse määramata mh põhjusel, et taotleja ei olnud ise kasutanud kõiki ravivõimalusi oma tervisliku seisundi parandamiseks.[14] Kolleegium selgitas, et töövõimet hindavad ekspertarstid ei saa üldjuhul määrata kindlaks seda, kas taotleja vajab mingisugust ravi ja mis on just tema jaoks sobiv ravi, vaid seda tuleb uurida taotleja raviarstidelt, kes on spetsialiseerunud kindlale erialale ja tunnevad taotleja tervislikku seisundit kõige paremini. Kui andmete täpsustamise järel selgub, et taotleja on jätnud mõjuva põhjuseta talle sobiva ravi piirangute kompenseerimiseks kasutamata, on seda võimalik töövõime hindamisel arvestada. Mõjuvaks põhjuseks võib lugeda nt vastunäidustust või ravimõju puudumist.

Juurdepääs isikuandmetele ja avalikule teabele

Isikuandmete kaitsega seotud küsimused võtavad järjest suurema osa kohtute tähelepanust. Kolleegium selgitas möödunud aastal kahju hüvitamist ebaõigete isikuandmete avaldamise korral.[15] Prokuratuur korraldas pressikonverentsi, milles teatas, et on Danske Banki rahapesu kriminaalasjas kahtlustatavana kinni pidanud kümme isikut. Järgmisel päeval saatis prokuratuur ajakirjanikele e-kirja koos kahtlustatavate nimedega. Nimekirjas oli ära märgitud ka kaebaja, kellele tegelikkuses polnud rahapesu eest kahtlustust esitatud. Ta pöördus kolmel korral prokuratuuri poole palvega lükata ebaõige teave ümber, ent prokuratuur keeldus kõigil kolmel korral oma viga parandamast. See kahjustas kaebaja mainet. Halduskohus tuvastas prokuratuuri teo õigusvastasuse ja kohustas prokuratuuri ebaõigeid andmeid avalikult ümber lükkama. Riigikohtusse jõudis vaidlus üksnes küsimuses, kas ja kui suurt kahjuhüvitist saaks isik tekkinud olukorras nõuda. Kolleegium selgitas, et kui isik nõuab avalikult võimult ebaõigete andmete avalikkusele esitamisega tekitatud kahju hüvitamist, on osal juhtudel võimalik kahju hüvitada nii EL-i isikuandmete kaitse üldmääruse kui ka riigisisese õiguse alusel. Kohus peab sellisel juhul lähtuma kaebajale soodsamast normist. Kolleegium mõistis selle alusel prokuratuurilt kaebaja kasuks välja hüvitise 5000 eurot, arvestades, et prokuratuur oli aastaid põhjendamatult keeldunud oma vea parandamisest.

Kolleegium lahendas ka küsimust, kas isikul, kes esitab advokaadi peale kaebuse advokatuuri aukohtule, on õigus tutvuda selgitustega, mille advokaat esitab oma tegevuse kohta aukohtule.[16] Kolleegium pidas seda võimalikuks osas, milles see ei sisalda advokaadi kutsesaladust. Seejuures selgitas kolleegium avaliku teabe kohta üldisemalt, et avaliku teabe seaduse eesmärk on võimaldada juurdepääsu eelkõige avalike ülesannete täitmise käigus koostatud dokumentidele (teabekandjatele), mitte üksnes teabele sisulises mõttes. See tagab, et teabenõudja mõistab teabe konteksti õigesti, vähendab riski teabe vääriti mõistmiseks ning hoiab ära kahtlusi, et teabevaldaja varjab lubamatult midagi teabenõudja eest.

Andmekaitsega on seotud ka kolleegiumi tegevus kohtutevahelise dialoogi ja Euroopa õiguse arendamisel möödunud aastal. Nimelt esitas kolleegium Euroopa Kohtule eelotsuse taotluse asjas, mis puudutas Rahapesu Andmebüroolt enda kohta kogutud teabe saamist.[17] Kolleegium taotles eelotsust küsimuses, kas Rahapesu Andmebüroo töötleb isikuandmeid EL-i isikuandmete kaitse üldmääruse või eeskätt kriminaalmenetlust reguleerivate õigusaktide (sh asjakohase EL-i andmekaitsedirektiivi) alusel ning kuidas neid õigusakte kohaldada nõnda, et tasakaalus oleksid andmesubjekti õigused ja Rahapesu Andmebüroo huvi hoida saladuses rahvusvahelise koostöö raames talle usaldatud andmeid.

Kokkuvõte

Riik peab oma inimestega suhtlema, mitte tegema sellele takistusi. Inimese mure ei saa jätta lahendamata ainuüksi seetõttu, et see pole esitatud ametiasutusele meelepärasel moel. Seadus nõuab riigilt empaatiat nii inimestega otse suhtlemisel kui ka infosüsteemide arendamisel. Ka halduskohtud püüavad iga vaidluse taga näha eelkõige inimest ja tema tegelikke muresid. Seejuures on halduskohtu ülesanne valvata ametkondade seadusest kinnipidamise üle. Siiski ei saa õigusriigi tervise eest seismine olla kaua edukas, kui endal veri ninast väljas.

[1] RKHKo 3-23-1317/41.
[2] RKHKo 3-23-885/83.
[3] RKHKo 3-21-1337/71.
[4] RKHKo 3-23-462/20.
[5] RKHKo 3-22-1807/29.
[6] RKHKo 3-24-797/21.
[7] RKHKm 3-23-2858/48.
[8] RKHKo 3-22-1785/44.
[9] RKHKo 3-21-2553/19.
[10] RKHKo 3-22-1248/83.
[11] RKHKo 3-22-871/22.
[12] RKHKo 3-22-1463/48.
[13] RKHKo 3-22-2082/69.
[14] RKHKo 3-23-705/54.
[15] RKHKo 3-22-491/31.
[16] RKHKo 3-22-2476/22.
[17] RKHKm 3-22-1148/23.