Meelis Eerik
Harju Maakohtu kohtunik

 

Euroopa kohtunike konsultatiivnõukogu (CCJE, Consultative Council of European Judges) on Euroopa Nõukogu nõuandev organ, mis koosneb üksnes kohtunikest ja tegeleb kohtuvõimu iseseisvuse, sõltumatuse ning pädevuse küsimustega. Igal aastal annab CCJE arvamuse kohtuvõimu küsimuses. Aastal 2021 oli arvamuse (nr 24)[1] teema kohtute haldamise nõukodade areng ja nende roll kohtusüsteemi iseseisvuse ning sõltumatuse tagamisel.

CCJE on kord juba avaldanud arvamust kohtute haldamise nõukodade (KHN) rolli kohta[2], kuid nüüd oli põhjus muutunud poliitiline olukord. Siinkohal viitab CCJE Euroopa Nõukogu peasekretäri 2021. aasta raportile[3] ja arvukatele Euroopa Kohtu lahenditele[4]. Poliitiline olustik on toonud mitmes riigis kaasa küsitava sisuga kohtureformid ja kohtusüsteemi õõnestamise. CCJE pidas vajalikuks üle korrata arvamuses nr 10 väljendatud põhimõtteid ning neid täiendada. Siinkohal on CCJE kaugel sinisilmsusest ega arva, et reeglid paberil on piisavad ja tegeliku olukorra peegeldus. Nimelt peavad kõik võimuharud, meedia ja tsiviilühiskond koos töötama, et suurendada kohtusüsteemi asjatundlikkust, läbipaistvust ja eetilisust ning tagada paberil normide muutumine ka õiguskultuuri lahutamatuks osaks.

Kohtusüsteemi kõige kaalukam organ selles valdkonnas on just KHN, mis peab olema läbipaistev oma otsustes, aruandekohustuslik nii ühiskonna kui ka kohtusüsteemi ees. Selle liikmed peavad oma tegevuse eest vastutama. Meile mõnevõrra uuena kujundati seisukoht, et KHN-i liikmetel peab olema lisaks laiemale aruandekohustusele ette nähtud ka distsiplinaar- ja kriminaalvastutus. See tuleneb sellest, et mõne riigi KHN on vastu võtnud põhistamata, alusetuid või isegi ebaseaduslikke otsuseid. CCJE seisukoha järgi ei saa KHN-i liige peituda enam kollektiivse hääletamistulemuse taha, vaid vastutab isiklikult oma otsuse eest. KHN-i liige ei saa seetõttu enam olla konformne „mittetülitekitaja“, asjatundmatu või mõjutatav. CCJE rõhutab, kui tähtis on KHN sõltumatu ja erapooletu kohtusüsteemi tagamisel ning iga selle liige peab seda vastutust selgelt tajuma[5].

Kohtute haldamise nõukoja roll

Kohe tekkis probleem[6]. Millest käib jutt? Kui esmalt tegelesid kõik arvamuses kasutatava termini councils for the judiciary kodukeelde tõlkimise ja riigisisese vaste otsimisega, siis selgus, et riigis, kus terminit pole vaja tõlkida – Ühendkuningriigis –, sellist organit üldse ei eksisteeri. Teiseks, riikides, kus KHN eksisteerib, on selle ülesehitus ja ülesanded erinevad. Mõne KHN-i tegevus laieneb ühtlasi ka prokuröridele, mõni tegeleb kohtunike valimise ja edutamisega, kohtumajade haldamise, eelarve jm küsimustega.

CCJE tervitas sellist mitmekesisust ega soovitanud üht konkreetset mudelit. CCJE tõdes, et selline mitmekesisus tuleneb iga riigi põhiseadusest, ajaloost ja õiguskultuurist. Seega pidas CCJE võimalikuks ka varianti, et KHN kui eraldiseisev organ puudub, kuid arvamusse seda siiski kirja ei pandud. Nimelt kardeti, et mõned poliitikud võivad seda ära kasutada ja olemasoleva KHN-i laiali saata. Seda muidugi ei soovitud.

Niisiis, millist kohtute omavalitsusorganit käsitleb CCJE arvamus nr 24? Eesti kontekstis võiks küsida, kas märgitud põhimõtted kohalduvad lisaks KHN-ile ka kohtunikueksamikomisjonile, distsiplinaarkolleegiumile või isegi täiskogule. Councils for the judiciary on selle arvamuse mõttes seadusandlikust ja täitevvõimust iseseisev või autonoomne organ, mille peamine eesmärk on toetada kohtuvõimu iseseisvat toimimist. See organ peab kaitsma, toetama ja arendama nii kohtusüsteemi kui ka iga kohtuniku sõltumatust teistest võimuharudest. Seda on vaja, et võimude lahusus toimiks ka tegelikult.

Kohtunike iseseisvust ja sõltumatust on vaja, et kohtunikud saaksid teha oma tööd. KHN peab tegelema õigusemõistmise kvaliteedi ja efektiivsusega, et avalikkus usaldaks kohtuid. KHN-i liikmed peavad hoiduma oma kitsaste huvide kaitsmisest ja onupojapoliitikast ning peegeldama ühiskonna erinevaid vaatepunkte. Huvide konflikt peab olema välistatud. Iseseisvaks toimimiseks peaks KHN-il olema eraldi eelarve.

Seega võiks üldistatult öelda, et KHN-i kaks peamist ülesannet on tagada

  1. kohtusüsteemi sõltumatus nii institutsionaalses kui ka personaalses mõttes,
  2. õigusemõistmise efektiivsus.

Kohtuniku sõltumatus tähendab, et kohtunik ei tohi olla otsuse tegemisel mõjutatud. Seda mitte ainult väljast (näiteks poliitikute poolt), vaid ka seest (näiteks teiste kohtunike, eriti kohtuesimeeste poolt). Viimane muutub järjest teravamaks probleemiks riikides, kus nn uus võim on ametisse nimetanud n-ö lojaalseid kohtunikke (eriti kõrgematesse kohtutesse).

CCJE arvates on iseseisva kohtusüsteemi tugisammas kohtunike ametisse nimetamine ja kohtunike edutamine. Sellel on mitmes lahendis peatunud ka Euroopa Inimõiguste Kohus[7]. Väga tähtsad on valikukriteeriumid. Kui selle küsimusega tegeleb KHN[8], siis peab see toimuma sõltumatult ning põhjendatult. CCJE rõhutab, et kohtunike karjääriotsused ei tohi põhineda kandidaadi lojaalsusel poliitikutele või teistele kohtunikele. Uuring Euroopa kohtunike seas näitas, et seis on väga halb ning kohtunikud ei tunneta, et edutamine toimuks selgete kriteeriumide alusel[9]. Ka plenaaristungil võttis selle küsimuse arutelu palju aega, mis näitab, et probleem Euroopas resoneerib. CCJE rõhutab, et KHN peaks küsimusega tegelema ning välja töötama kohtunike ametisse nimetamise ja edutamise võimalikult objektiivsed kriteeriumid, läbipaistva valikukorra ning tagama kandidaadile põhjendatud otsuse. See otsus peaks alluma ka kohtulikule kontrollile.

Sama soojaga peatus CCJE veel ühel aktuaalsel probleemil – kohtunike hindamisel. CCJE peab seda äärmiselt küsitavaks, sest see võib muutuda ebasoovitavatest kohtunikest vabanemise vahendiks. Kui kohtunikke üldse hinnata, siis peaks seda CCJE arvates tegema iseseisev organ. KHN-il on siin suur tähtsus kohtunike kaitsmisel. Omaette küsimus on, kas ka KHN-i liikmeid võiks hakata nende ülesannete täitmise pädevuses atesteerima. CCJE-le ei meeldinud see mõte. KHN-i liikmete atesteerimine ei ole välistatud, kuid see oleks äärmine abinõu ja seda peaks samuti tegema iseseisev organ.

Mis puutub KHN-i teise olulisse ülesandesse – õigusemõistmise efektiivsuse tagamisse –, siis märgiti arvamuses vajadust tegeleda infotehnoloogiliste küsimustega. Infotehnoloogia tähtsus õigusemõistmises järjest suureneb. Tuleks jälgida, et tehnoloogia ei ohustaks kohtunike sõltumatust ega vähendaks töökvaliteeti. See võib juhtuda, kui kohtud tegelevad õigusemõistmise asemel infosüsteemide täitmise ja haldamisega või kui kohtulahend tuleks tehnilistel põhjustel paigutada kitsendavasse formaati.

Vastutus

Esimest korda pöörab CCJE tähelepanu kohtusüsteemi nn sisemisele ohule. Nimelt ei pruugi kohtusüsteemi rünnata ainult väljastpoolt, vaid ka süsteemi sees.

Ligi pool maailma riikidest on demokraatiad. Demokraatlikes riikides, sh Euroopas, on märgata populismi ja autoritarismi kasvu ning demokraatia vähenemist[10]. Ajalugu on näidanud, et autoritaarid ja isegi türannid on tulnud võimule demokraatlikult või vähemalt esialgu rahva toetusel. Autoritaarile on esmalt vaja rahvast, kes teda toetab, ja seejärel juriste, kes tema võimu aitavad seadustada. Enamasti kasutatakse võimu tsementeerimiseks ka kohtusüsteemi.

Oleksime näiteks üsna üllatunud, kui mõnes meile teadaolevas autoritaarses riigis mõistetaks poliitiline opositsionäär õigeks ükskõik millises temale inkrimineeritud süüdistuses. Seega on autoritaaril vaja sobivaid kohtunikke ja temast sõltuvat kohtusüsteemi. Kahetsusväärselt on selliseid kohtunikke alati ka leidunud. Et kõike seda vältida, tulebki tähelepanu pöörata kohtunike ametisse nimetamisele, edutamisele ning personaalse ja institutsionaalse sõltumatuse garantiidele. Autoritarism tekib järk-järgult ja märkamatult, mistõttu on vaja tähelepanu pöörata juba selle varajastele märkidele.

Seetõttu pöörab CCJE suurt tähelepanu KHN-i liikmete vastutusele. CCJE sedastab, et laiade volitustega KHN on kohtusüsteemi sõltumatuse tagamise tõhus vahend, kuid võib olla ka väga laastav, kui neid volitusi kuritarvitatakse või „kaaperdatakse“ poliitilise võimu tööriistaks. Seetõttu peab KHN-i iga liige tunnetama vastutust täita oma ülesandeid nõuetekohaselt.

KHN-i legitiimsus ja aruandekohustus käivad käsikäes. Legitiimsus võib olla formaalne või funktsionaalne. Aruandekohustus tähendab, et KHN selgitab oma võimu kasutamist.

Formaalne legitiimsus tuleneb seadusest. Mõnes riigis on seatud KHN-i pädevus kahtluse alla ja hakatud seadustega lahjendama, seega pidas CCJE vajalikuks tugevdada KHN-i õiguslikku positsiooni. CCJE leiab, et KHN-i õiguslik alus ja peamised ülesanded, liikmete ametiaeg ning sõltumatuse garantii peaks olema kirjas põhiseaduses. Ülejäänud detailid võib sätestada seaduses. Seejuures ei piisa sõltumatuse deklareerimisest, vaid vahendid oma ülesannete täitmiseks peavad olema tegelikud. Hea näide võiks olla põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise õiguse andmine.

Funktsionaalne legitiimsus põhineb usaldusel, heal tööl, läbipaistvusel ja aruandlusel. Kui KHN-i tegutsemise formaalne alus tuleb seadusest, siis tuleb saavutada nii kohtunike kui ka avalikkuse usaldus. Avalikkuse toetus on väga vajalik eriti siis, kui tekib konflikt teiste võimuharudega. Usalduse saavutamiseks peab KHN töötama läbipaistvalt ja andma oma tegevusest aru. Mida suurem on KHN-i pädevus, seda suurem peaks olema aruandekohustus.

Aruandekohustus jaguneb järgmiselt:

  1. selgitav;
  2. juriidiline;
  3. karistuslik

Selgitav aruandlus tähendab KHN-i töö läbipaistvust, otsuste põhjendamist ja selgust, kuidas mingeid küsimusi protseduuriliselt lahendatakse. KHN peab olema valmis kriitiliseks tagasisideks ja enda tegevuse pidevaks parandamiseks. See aruande vorm on väga vajalik suhetes teiste võimuharude ja tsiviilühiskonnaga[11].

Juriidiline kontroll tähendab KHN-i otsuste õigusliku aluse ja põhjendatuse kontrolli erapooletus kohtus. KHN peab tegutsema oma pädevuse piires, ei tohi seda ületada ega seista seadusest kõrgemal. KHN-i mõned otsused käsitlevad õigusi Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni mõttes, nagu kohtunike nimetamine kõrgematesse kohtutesse või ametikohtadele (näiteks kohtuesimeheks). Need otsused peavad olema põhistatud ja alluma kohtulikule kontrollile.). „Erapooletu kohus“ CCJE sõnastuses näitab, et vastav kohus peab olema sõltumatu ja erapooletu, sh KHN-ist endast.

Karistuslik vastutus tähendab KHN-i liikmete distsiplinaar- või karistusõiguslikku vastutust. Kui KHN-i liikmed ei täida oma kohustusi nõuetekohaselt, siis ei ole nad vastutusest vabad. Siiski rõhutab CCJE, et vastutuse rakendamist ei tohi kuritarvitada, sest KHN-i töö võiks olla siis mõjutatud. Samas on KHN-i liikmete distsiplinaar- ja karistusõiguslik vastutus aga on vajalik ning suurendab KHN-i legitiimsust tervikuna. KHN peaks looma oma liikmetele (sh mittekohtunikest liikmetele) professionaalsed ja eetilised käitumisstandardid[12] ning sisemise menetluse, kuidas puudujääke menetletakse. Distsiplinaarmenetluse korral tuleb rakendada ausa menetluse põhimõtteid, sh lubada osaleda kaitsjal ning lahend peaks olema kaevatav.

KHN-i liikmete garantiid

Et KHN-i liikmed saaksid oma ülesandeid nõuetekohaselt täita, peab see olema võimalik ka institutsionaalselt. Sõltumatu ja erapooletu KHN toimib siis, kui selle liikmed on vabad poliitilistest mõjutustest, enesehuvidest ja onupojapoliitikast. CCJE kordab üle, et KHN-i liikmete enamik peab koosnema kohtunikest, kelle on valinud kohtunikud. Tagada tuleks erinevate kohtuastmete ja piirkondade esindatus, samuti ealine ning sooline mitmekesisus[13]. Ex officio liikmed ei ole aktsepteeritavad, v.a Riigikohtu esimees. Mittekohtunikest liikmed on soovitatavad, et tagada ühiskonna laiem esindatus ja ära hoida korporatiivsust. Mittekohtunikest liikmetel peaks olema piisavalt aega, et KHN-i küsimustega tegeleda, kohtunikest liikmete töökoormus peaks samuti olema vastavuses ülesannete mahuga.

KHN-i juht peaks olema erapooletu isik. Parlamentaarsetes riikides, kus riigi presidendil on formaalsed võimuvolitused, võib KHN-i juht olla ka tema. Muudel juhtudel peaks KHN-i juhi valima KHN ise ning juht peaks olema kohtunik.

KHN-i liikme iseseisvuse ja sõltumatuse nõude ning vastutusega peaks käsikäes käima ka asjaomased garantiid. Mõnest riigist on tuua näiteid, et KHN saadetakse laiali või lõpetatakse tema ebasoovitava liikme volitused ennetähtaegselt. CCJE rõhutab, et KHN-i liikmed peaksid olema valitud kindlaks tähtajaks. KHN-i liikmete pikem tähtaeg on eelistatum nende tagasivalimisele[14], sest tagasivalimise võimalus võib mõjuda sõltumatusele. KHN-i töö sujuvus ja järjepidevus oleks tagatud, kui liikmed vahetuvad eri ajal.

Liikmed peaksid olema kaitstud kohtusüsteemi seest ja väljast tuleva surve eest. Liikme vabastamine võib kõne alla tulla vaid ametikohustuste olulise mittenõuetekohase täitmise korral, kui on toimunud ausa menetluse põhimõtetele vastav distsiplinaarmenetlus. Liikme volitusi võib ennetähtaegselt lõpetada ka tema surma, pensioneerumise või ametist lahkumise korral.

KHN-i kohtunikest liikmetele kehtivad kõik kohtuniku staatusest tulenevad garantiid. CCJE hinnangul võiksid need garantiid laieneda ka mittekohtunikest KHN-i liikmetele.

KHN-i suhted ühiskonnas

KHN peaks pidama aktiivset dialoogi teiste võimuharudega, eriti kui see on seotud seadusandlike initsiatiividega. See suhtlus peab põhinema vastastikusel lugupidamisel. Teised võimuharud peaksid hoiduma KHN-i mõjutamisest või tema õigusliku rolli vähendamisest.

Eri riikide KHN-id kasutavad tsiviilühiskonnaga suhtlemiseks mitmesuguseid kanaleid. Kasutatakse veebilehti, avaldataks raporteid, kantakse üle KHN-i istungeid. CCJE tervitab sellist tegevust ja leiab, et see aitab kaasa KHN-i töö läbipaistvamaks muutmisel. Personaalküsimuste arutamine ei peaks siiski olema avalik.

CCJE soovitab, et KHN oleks aktiivses dialoogis ka kohtunike ühingu, advokatuuri ja erinevate mittetulundusühingutega. KHN peaks olema avatud kriitikale, korraldama oma valdkonna rahulolu-uuringuid ning võimaldama esitada pretensioone. Ühiskondlikul suhtlemisel peaks KHN hoiduma võimalikust lobismist.

Meediaga suhtlevad eri riikide KHN-id pressiesindajate, pressiteadete ja pressikonverentside abil. Meediasse viiakse ka tähtsaid arutelusid. Meediasuhtlus on CCJE hinnangul vajalik, et suurendada läbipaistvust ja avalikkuse usaldust. Ikka ja jälle tuleb ühiskonnale selgitada, et kohtuniku roll on lahendada iga kohtuasi erapooletult ja sõltumatult. KHN peaks kaitsma kohtuid ja kohtunikke, kui need satuvad kohtuasju lahendades meediasurve alla. KHN-il võiks olla siinjuures vahendaja roll.

Korruptsioon kujutab iseseisvale ja sõltumatule kohtusüsteemile ohtu, mistõttu on vaja selle vastu võidelda ja ka KHN peaks sellega tegelema. KHN peaks jälgima, et korruptsiooni eri vorme ei avalduks kohtusüsteemis ega ka KHN-is endas. Tuleks ka jälgida, et väidet korruptsiooni esinemise kohta ei kasutataks üksikute kohtunike vastu poliitilisel eesmärgil.

CCJE on märganud, et järjest enam püütakse eri riikides piirata kohtunike väljendusvabadust. Järjest enam läheb kohtunikul vaja julgust, et oma (kriitilist) arvamust vabalt avaldada. Seetõttu on CCJE järgmise arvamuse teema kohtunike väljendusvabadus. Samuti hakatakse kujundama arvamust tehisintellekti kasutamisest õigusemõistmisel.

____________________________

[1] CCJE arvamus nr 24 (2021). – https://rm.coe.int/opinion-no-24-2021-of-the-ccje/1680a47604 (04.02.2022).

[2] CCJE arvamus nr 10 (2007). – https://rm.coe.int/168074779b (04.02.2022).

[3] Peasekretäri hinnangul näitavad 2020. aasta tendentsid, et teised võimuharud soovivad seadusemuudatustega suurendada kontrolli kohtuvõimu üle. Ebakohane poliitiline mõju on täheldatav näiteks kohtute omavalitsusorganite liikmete valimisel, kohtunike ja kohtuesimeeste ametisse nimetamisel. Vt Report by the Secretary General of the Council of Europe. State of Democracy, Human Rights and the Rule of Law. A democratic renewal for Europe (2021). – https://www.coe.int/en/web/secretary-general/report-2021#page-0 (04.02.2022).

[4] Vt näiteks Euroopa Inimõiguste Kohtu lahendeid nr 26374/18 ja 4907/18; Euroopa Kohtu lahendeid nr C-64/16, C-619/18, C-585/18, C-624/18, C-625/18, C-619/18, C-585/18, C-624/18, C-625/18, C-2727/19, C-896/19 ja C-83/19.

[5] Protokolliline märkus: sellest seisukohast lähtuvalt ei ole enam vast piisav, kui meie KHN-i otsused protokollitakse „poolt“ ja „vastu“ koguarvuna, vaid fikseerima peaks, kuidas keegi hääletas.

[6] Ei saa öelda, et ebatüüpiliselt.

[7] Vt näiteks Euroopa Inimõiguste Kohtu lahendeid nr 26374/18, 4907/18, C-619/18, C-585/18, C-624/18, C-625/18, C-2727/19 ja C-896/19.

[8] Eestis avaldab KHN näiteks arvamust kohtuesimeeste ja Riigikohtu liikmete ametisse nimetamisel.

[9] Vt European Network of Councils for the Judiciary. Survey on the Independence of Judges (2019). Küsimustik edastati iga riigi KHN-i või kohtuid haldava muu institutsiooni (näiteks justiitsministeerium) kaudu, kes pidi need kohtunikele edastama. Eesti kohta on märgitud, et Eesti ei osalenud.

[10] Vt Freedom in the World 2021. – freedomhouse.org (04.02.2022).

[11] Tsiviilühiskonnast rääkisid esimesena Thomas Hobbes, John Locke ja Georg Hegel. Tsiviilühiskonna põhitunnus on inimeste vaba koondumine ilma riigivõimu sekkumiseta, omandivabadus, inim- ja kodanikuõiguste tingimatu tunnustamine, realiseerimine ja kaitse, omavalitsuslike võimusuhete legitiimsus ning demokraatlik loomus ja kõigi võrdsus seaduse ees. Tsiviilühiskond on üks demokraatia ja stabiilse arengu peamisi eeldusi (eriti kriisiolukordades). Tsiviilühiskonna ja riigivõimu vastastikustest suhetest sõltub, kas tegemist on totalitaarse (absoluutne allumine riigivõimule), autoritaarse (riik reageerib tsiviilühiskonna teatud initsiatiivile) või demokraatliku (avalik võim ja tsiviilühiskond on võrdõiguslikud partnerid) režiimiga.

[12] See võib hõlmata näiteks olulise info kinnipidamist, kontrollimata info avaldamist, teiste KHN-i liikmete mõjutamist, ebakohasest mõjutamisest teavitamist, huvide konflikti avaldamist ja reguleerimist, enesetaandust jms.

[13] Ühekülgsus demokraatlikus ühiskonnas hävitab esmalt institutsiooni tähenduse ja seejärel muutub ohtlikuks talle endale. Näitena võiks tuua USA ülemkohtu kriisi. USA ülemkohtu uued liikmed on tänu poliittehnikale (filibuster) enamasti konservatiivse maailmavaatega. Ühiskond aga (nn popular votes järgi) on suures osas liberaalne. Ühiskonna pahameele on kaasa toonud viimased lahendid näiteks abordiküsimuses (nr 21-463) või vaktsiiniküsimuses (nr 21A24 ja 21A247). Õli valab tulle märgilise tähendusega käitumine. Näiteks vaktsiiniküsimuse istungil ei kandnud noorkohtunik Gorsuch maski, mistõttu olid liberaalidest kohtunikud Bryer (83-aastane) ja Sotomayor (diabeetik) sunnitud istungist osa võtma vaid video vahendusel. Kõik see on kaasa toonud ettepanekud reformida ülemkohut, näiteks suurendada liikmete arvu või muuta ametikohad tähtajaliseks. Ühelt poolt võib tunduda kummalise kvalifitseeriva tunnusena president Bideni soov täita kohtunik Bryerist vabanev koht „mustanahalise naisega“, teisest küljest aga on mitmekesisus vajalik sellele institutsioonile endale.

[14] Kõige pikem KHN-i liikme tähtaeg on Euroopas kuus aastat (Sloveenias, Rumeenias, Põhja-Makedoonias, Hollandis ja Ungaris).