Kristjan Siigur
Tallinna Halduskohtu kohtunik

 

Koroonaviiruse siia jõudmisest on möödunud enam kui kaks aastat. Vabariigi Valitsus on kehtestanud viiruse leviku tõkestamiseks ja oluliste avalike teenuste kättesaadavuse tagamiseks terve portsu igasuguseid piiranguid[1], mis pärsivad ettevõtlust, ühiskondlikku tegevust ja viimaks igaühe kõige tavalisemat igapäevaelu. Seetõttu on nende piirangute lubatavusega seotud küsimused jõudnud ka halduskohtu töölauale[2]. Selle teksti kirjapanemise ajal möllab omikrontüvi, mille kohta avaldas professor Toivo Maimets hiljutises intervjuus[3] üldjoontes lootust, et kevadeks, ehk umbes aastaraamatu ilmumise ajaks, on see siit kadunud, ent sellegipoolest ei oska keegi ennustada, kas või mis selle asemel on.

Just faktilise olukorra kiire ja pidev muutumine ning prognoosimatu areng on ka viiruse leviku tõkestamise õiguslike meetmete kujundamise ja rakendamise ning nende üle kohtuliku kontrolli tegemise taust. Käsitlen järgnevalt põgusalt mõningaid viidatud piirangute õiguspärasuse kohtuliku kontrollimise küsimusi, mille poolest need vaidlused erinevad minu meelest paljudest teistest. Asjaomane kohtupraktika koosneb praeguseks siiski vaid üksikutest esialgse õiguskaitse kohaldamise jõustunud kohtumäärustest[4] ja mõnest jõustumata kohtuotsusest. See lubab kokkuvõttes järeldada vaid seda, et kohtute seisukohad neis küsimustes ei ole sugugi palju ühtsemad kui kogu ühiskonnas. Seega ei saa siinkohal rääkida väljakujunenud kohtupraktikast, mis omakorda tähendab, et järgnevgi sisaldab rohkem küsimusi kui vastuseid.

Kohtuniku veendumus(etus)

Esimene, üldine ja kindlasti mitte kõige olulisem küsimus on seotud kohtuniku maailmavaatelise erapooletusega neis asjus. Ideaalis võiks kohtunik seotud silmil otsustada asjade üle, millest tema isiklik heaolu ei sõltu: selle üle, kas leping on nõuetekohaselt täidetud või mitte, kellele lahutatud kaasadest peaks jääma suvila, kas keegi võib ehitada oma majale teise korruse või peab tasuma makse nii, nagu maksuhaldur nõuab. Kahtlemata mõjutab kohtuniku isiklik maailmavaade hinnanguid ka neis asjus, ent koroonapiirangute korral näib lugu keerulisem, sest piirangud mõjutavad vähem või rohkem ka kohtunikku ennast, aga ka tema lähedasi.

Kõige selgemalt ilmneb see ehk asjus, kus vaidlus taandub ühiskonnarühmade ebavõrdse kohtlemise õigustatusele. Nii on eelkõige möödunud aasta novembrist[5] alates saabunud terve hulk kaebusi, kus inimesed, kes erinevatel põhjustel ei ole COVID-19 haiguse vastu vaktsineeritud, vaidlustavad enda suhtes sellises tegevuses osalemise piirangute kohaldamise, mida ei kohaldata vaktsineeritutele. Ka kohtunik (ja tema isa ning tütar ja parim sõber) on vaktsineeritud või ei ole. Teisisõnu tuleb kohtunikul hinnata, kas kahe rühma ebavõrdne kohtlemine on põhjendatud, kuuludes ise ühte neist rühmadest.

Surve kohtunikule on seda suurem, et kuigi kõnealuste piirangute üldist eesmärki kui sellist enamasti kahtluse alla ei seata, on ühiskonnas ühtmoodi võimsalt esindatud diametraalselt erinevad seisukohad, kas, milline või kui ulatuslik on avaliku võimu lubatav tegevus, mis piirab isikute õigusi, et saavutada oma eesmärke. Pidevalt täienevast teaduslike ja statistiliste andmete hulgast ning iga päev massiteabevahendites avaldatavatest autoriteetsete teadlaste väljaütlemistest on võimalik tuge leida peaaegu kõigile neile arvamustele, ilma et oleks arukat põhjust liigitada kedagi lamemaalasest vaktsiinivastaseks või valitsuse mõtlemisvõimetuks sabarakuks. Igaühe arvamus oleneb – ja mida aeg edasi, seda enam – ka iseenda või lähedaste kogemusest selle viiruse ja tõvega. Naiivne oleks arvata, et neil 41 inimesel, kes kohtunikena Eesti kohtutes haldusasju lahendavad, poleks neis küsimustes oma arvamust või et see kujuneks kuidagi põhimõtteliselt teistmoodi kui teistel inimestel.

Sõltumatu ja erapooletu hinnangu kujundamine on veelgi keerulisem, kui piirangute vajalikkust põhjendatakse teadusandmetega, aga võib leida ka teistsuguseid andmeid, või kui puhas loogika lubab juba piirangute kehtestamisel aluseks võetud andmetest teha ka teistsuguseid järeldusi kui tingimata need, mis on teinud piirangu kehtestaja. Otsust, et valitsus ei ole piirangute kehtestamisel kõiki asjaolusid piisavalt välja selgitanud ega mõistlikult kaalunud, ei ole tegelikult sugugi keerulisem põhjendada kui vastupidist otsust. Mõistagi ei muuda see õigusemõistmist võimatuks, küll aga lubab eeldada vägagi erinevate kohtulahendite tegemist esimeses kohtuastmes ning väga tuliseid ja seetõttu ilmselt ka aeganõudvaid vaidlusi kohtuasju kollegiaalselt lahendavates järgmistes kohtuastmetes.

Selles olevikus segases ja tulevikus prognoosimatus olukorras ei ole hull aga see, kui kohtuniku otsus kaldub lahenduse kasuks, mis talle isiklikus plaanis soodsam tundub, vaid hoopis see, kui ta otsustab oma veendumusega vastuollu minnes valida lahenduse, mis tundub „turvalisem“ või järgida varasemaid lahendusi, mis aga ei kuulu veel väljakujunenud kohtupraktikasse. Muu hulgas makstaksegi kohtunikule palka julguse eest otsustada oma veendumuse järgi ja põhjendada seda võimalikult hästi.

Õiguskaitse võimalused: üld- või üksikakt?

Teine ja õiguste kohtuliku kaitse seisukohast olulisem küsimus on seotud kõnealuste piirangute vormiga, mis on teadupoolest Vabariigi Valitsuse korraldus[6]. Korraldus on formaalselt üksikakt[7] ja sellisena – erinevalt üldaktist (seadus, määrus) – vahetult halduskohtus kaebusega vaidlustatav. Tegemist on üldkorraldusega, mis legaaldefinitsiooni[8] kohaselt on „haldusakt, mis on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele või asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele“.

Üldkorraldus ei ole Eesti õiguskorras väga levinud reguleerimisvahend, ent pole selles ka midagi täiesti uudset. Enneolematu on aga üldkorralduse sedavõrd avar kohaldamisala. Üldkorraldused on näiteks vanglate kodukorrad, mis reguleerivad konkreetses vanglas viibivate isikute õigusi ja kohustusi, samuti koolide õppekorralduseeskirjad või looduskaitsealade kaitse-eeskirjad, mis reguleerivad igaühe tegevust looduskaitsealal. On ilmne, et koroonapiiranguid käsitlevad korraldused erinevad eespool nimetatud näidetest märkimisväärselt. Sisuliselt kuuluvad nende (olgu piirangute või neist ette nähtud erandite) isikulisse kohaldamisalasse kõik Eestis viibivad isikud ja ruumiline kohaldamisala hõlmab eelkõige avalikku ruumi kogu Eesti territooriumil. Mõistagi tekib küsimus, milles väljendub sellise korralduse üksikakti iseloom või mille poolest erineb näiteks valitsuse korralduse käitumisjuhis „[a]valikus siseruumis on isikul kohustus kanda kaitsemaski“[9] korrakaitseseaduse § 55 lõike 1 punktis 3 sätestatust, et „[a]valikus kohas on keelatud […] viibida alasti […]“. Sisuline erinevus on eeskätt selles, milliste kehaosade katmist nõutakse.

Mitmes pooleliolevas kohtuasjas on tõstatatud küsimus, kas sarnaste piirangute kehtestamisel üldaktiga oleks isikute põhiõiguste kaitse paremini tagatud. Mitu korda on seejuures viidatud õiguskantsleri pädevusele üldaktide põhiseaduslikkuse kontrollimisel. Siinkohal ei saa aga ilmselt mõistlikku vaidlust olla selle üle, et kuigi õiguskantsleril on kaalukas roll põhiõiguste tagamisel, ei saa õiguskantseri poole pöördumist ja/või õiguskantsleri järelevalvetegevust käsitada isiku jaoks tõhusa õiguskaitsevahendina põhiseaduse ega Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni tähenduses. Näib siiski, et pigem mitte. Nimelt, kui needsamad piirangud oleksid kehtestatud määrusega, siis ei saaks keegi nende vaidlustamiseks halduskohtusse kaebust esitada ega taotleda kiiret reageerimist esialgse õiguskaitse vormis. Sel juhul oleks isikul piirangute vaidlustamiseks üldse põhimõtteliselt kaks võimalikku kohtuteed.

Esimene neist eeldaks piirangu sisuks oleva kohustuse või keelu rikkumist ja reaktsioonina avaliku võimu otsuse (näiteks väärteokaristus, ettekirjutus, haldussunnimeede) vaidlustamise raames taotlust, et vastav kohustus või keeldu sisaldava määruse norm tunnistataks põhiseaduse vastaseks. Isiku suunamine kehtiva õiguse rikkumisele selleks, et oma subjektiivset õigust kaitsta, ei anna ilmselt tõhusa õiguskaitse mõõtu välja[10].

Teine võimalus oleks püüda pöörduda Riigikohtusse individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve kaebusega. See võimalus teadupoolest ei tulene seadusest, vaid selle on oma praktikas ette näinud Riigikohus juhuks, kui isikul ei ole ühtegi muud tõhusat võimalust kasutada põhiseaduse §-ga 15 tagatud õigust[11]. Sel lahendusel oleks oma eelised. Võimalik, et lahendus saabuks kiiremini kui praegusel juhul, sest asjaomaseid kohtuastmeid oleks vaid üks. Lisaks tuleb sedastada, et individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve kaebuse korral jääks ilmselt ära allpool käsitletav dilemma, kas kaebuse põhjendatuks tunnistamise korral tuleks piirangusäte kehtetuks tunnistada üksnes kaebaja või piirangu kohaldamisalasse jäävate kõigi isikute suhtes. Vähem oleks muretseda vaja ka sellepärast, kuidas suhtuda otsuse langetamisel asjaoludesse, mis on vahepeal muutunud ega ole enam needsamad, millest piirangu kehtestamise ajal lähtuti.

Siinkohal tuleb aga tähele panna, et individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve kaebuse esitamine on pelgalt seadusandja lünga täitmiseks kohtupraktikas välja töötatud hädalahendus, millega seadusandja või täitevvõim ei tohiks oma meetmete kujundamisel arvestada. Teisisõnu tähendab see, et juhul, kui seadusandja peaks soovima sarnaste piirangute kehtestamise ette näha vahetult seaduses või anda volitusnormi määruse andmiseks, tekib karjuv vajadus reguleerida seadusega ka individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve kaebuse esitamise võimalus (või näha ette võimalus vaidlustada teatud üldakte halduskohtus). Esimesel juhul tuleb ilmselt leida Riigikohtule selle ülesande täitmiseks vajalikud täiendavad ressursid.

Ühe vastuargumendina üldkehtivate piirangute üksikakti vormis kehtestamisele on leitud, et üldaktide andmiseks ette nähtud kooskõlastusmenetlus tagaks õigema ja kaalutletuma otsuse. Selle seisukohaga on siiski raske nõustuda, pidades silmas, et valitsus võtab nii määrusi kui ka korraldusi vähemasti seaduse järgi vastu lihthäälteenamusega, kuid praktikas peaaegu alati konsensuslikult. Iga valitsusliikme võimalus hääletada määruse vastuvõtmise vastu ei ole parem tema võimalusest hääletada korralduse vastuvõtmise vastu. Ka ametikandjad, kes saavad sõnaõigusega võtta osa valitsuse istungitest (näiteks õiguskantsler), saavad sõna võtta ja arvamust avaldada ühtmoodi nii valitsuse üld- kui ka üksikakti eelnõu kohta. Tõsi, üksikakti üle ei saa õiguskantsler teha abstraktset normikontrolli[12], seevastu aga hõlmab üksikakti kohtulik kontroll igal juhul selle kontrollimist, kas üksikakt (üldkorraldus) on kooskõlas seaduse ja põhiseadusega.

Üldkorralduse halduskohtus vaidlustamise korral on kohtul liiati võimalus piirangute kohaldamisest tingitud selgelt silmatorkavale ja pöördumatut laadi ebaõiglusele reageerida esialgse õiguskaitse kohaldamisega. Hea näide selle kohta on kaebus, milles Tartu Uus Teater vaidlustas valitsuse korraldusest tulenenud nõude, et teatrietendused peavad lõppema kell 21.00. Teater soovis mängida tükki „Kõigi piirangute lõpp“, mille eripära seisnes selles, et seda mängiti õues, publik saabus oma autodes ning jäi etenduse ajaks autodesse ega väljunud sealt kordagi, vaadates toimuvat läbi autoakna ja kuulates autoraadiosse edastatud heli. Tükis sooviti kasutada valgusefekte, mille kasutamine päevavalges ei olnud mõeldav, mistõttu ei saanuks seda tükki mängida nii, et see lõpeks enne kella 21.00. Olenemata sellest, mida üldiselt arvata kohustusest lõpetada viiruse leviku tõkestamiseks etendused kindlal kellajal, oli ilmne, et piirangu kehtestamisel ei olnud valitsus arvesse võtnud võimalust, et teatrietendus võiks toimuda ka ülalkirjeldatud tingimustes. Nii leidis ka halduskohus, kes rahuldas esialgse õiguskaitse taotluse[13], ning 2021. aasta mais said etendused kavandatud ulatuses toimuda.

Haldusasjas 3-21-2241 tehtud kohtumääruses, mis käsitles kaitseväes kehtestatud üldist vaktsineerimiskohustust, märkis Riigikohus, et „[ü]ksikjuhtumi reguleerimine […] eeldab, et juhtum on piiritletud, ennekõike ruumiliselt, ajaliselt, isikuliselt või esemeliselt“. Niisiis saaks koroonapiirangute kehtestamist üksikaktina õigustada ilmselt ajalise piiritletusega. Siinkohal tuleb aga paraku sedastada, et kui nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduse (NETS) § 27 alusel vastu võetud karantiini kehtestamist käsitlevas Vabariigi Valitsuse 28. mai 2021. aasta korralduses nr 212 on selle kehtivuse lõpp sõnaselgelt ette nähtud[14], siis NETS-i § 28 alusel tegevustes osalemise piiranguid kehtestava Vabariigi Valitsuse 23. augusti 2021. aasta määruses nr 305 seda tehtud ei ole. Teada on, et valitsus nende piirangute vajalikkust, karmistamist või leevendamist regulaarselt arutab ja hindab, kuid õiguslikult siduvalt piirangute kehtestamisel nende kehtivusaega ei määrata. Kaldun arvama, et nii ei peaks see olema. Iseäranis selleks, et piirangute adressaadid teaksid, kui kaua piirangud kehtivad, ning oleks tagatud uuema infoga arvestamine iga uue (isegi eelmisega samasisulise) otsuse tegemisel. Seetõttu oleks märksa mõistlikum kehtestada ka need piirangud tähtajaliselt, mis ei takista neid vajadusel varem muutmast. Sellisel juhul oleks palju hõlpsam kontrollida, kas konkreetsel ajal kehtivate piirangute kehtestamise ajal oli nende kehtestamine vajalik, sobiv ja mõõdukas.

Kaebetähtaeg

Kolmandana peatun kaebetähtajal. Teadaolevalt on halduskohtusse tühistamisnõudega pöördumiseks ette nähtud üldjuhul 30-päevane tähtaeg, arvates haldusakti teatavakstegemist[15]. Üldkorralduste vaidlustamise tähtaja kohta on kohtupraktikas täpsustatud, et vaidlustamise tähtaja kulgema hakkamine oleneb sellest, millal avaldub selle mõju akti adressaadi õigustele. Kui üldkorralduse säte mõjutab isiku õigusi vahetult, tuleb kaebus halduskohtule esitada 30 päeva jooksul korralduse teatavakstegemisest. Kui aga tegemist on määratlemata arvu juhtumeid käsitleva sättega, saab isik esitada tühistamiskaebuse 30 päeva jooksul pärast mõju ilmnemist[16].

Näib siiski, et kõnealuste koroonapiirangute vaidlustamistähtaja korral tuleks tõhusa õiguskaitse tagamiseks olla veelgi paindlikum, jättes isikule piltlikult öeldes võimaluse piirangut esiti taluda ning vaidlustada see alles siis, kui ta tõesti tunneb, et tema kannatus on katkenud. Seda eeskätt olukorras, kui piirangud on olemuselt ajutised, ent nende kehtivusaega sõnaselgelt sätestatud ei ole. Liiati on erinevaid piiranguid terve hulk ning siit-sealt neid pidevalt ka karmistatakse või leevendatakse.

Seetõttu on mõeldav, et piirang, mis eraldivõetuna ja teatud ajahetkel ei tundu konkreetsele inimesele ülemäärane, hakkab talle sellisena tunduma mõnel edasisel ajahetkel koosmõjus mõne teise, vahepeal lisandunud piirangu või ära kadunud leevendusmeetmega. Kui nõuda kaebuse esitamist rangelt 30 päeva jooksul piirangusätte mõju avaldumisest, tähendaks see, et kui valitsus kehtestab piiranguid üksteise järel, neid vahepeal muutes, karmistades ja leevendades ning nii, et nende kehtestamise hetkel ei ole teada, kui kaua need kehtivad, peab isik mõnd piirangut igaks juhuks vaidlustama hakkama juba siis, kui ta sellega (näiteks selle ajutisusele lootes) põhimõtteliselt veel lepib. Vaevalt see mõistlik oleks.

Varasem üldkorralduste vaidlustamise tähtaega reguleeriv kohtupraktika seostub vanglate kodukordadega, mille korral saab tõesti eeldada, et hetkest, kui vastavat piirangut isiku suhtes kohaldamata hakati, pidi ta mõistma selle vaidlustamise vajadust. Koroonapiirangutega see nii pigem ei ole.

Kes peaks saama „kasu“ kohtuasjast?

Neljandaks käsitlen ka küsimust, mis seostub isikule pakutava võimaliku kohtuliku kaitse ulatusega. Ehk teisisõnu sellega, mida peaks halduskohus tegema piirangusättega, kui ta leiab, et see on ebaproportsionaalne ja rikub kaebaja õigusi. Kas tühistama kõnealuse piirangusätte täielikult, nii et see kaotab õigusjõu kõigile selle adressaatidele, või tühistama selle üksnes kaebaja suhtes või hoopis piirduma selle tühistamisega kaebajaga teatud rühmatunnustel samasse rühma kuuluvate isikute suhtes?

Individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve kaebuse esitamise võimaluse korral oleks kõnealune probleem ilmselt väiksem. Hõlpsalt saaks selle lahendada ka halduskohtumenetluse seadustiku mõningase täiendamisega erinormidega, mis käsitleksid just sedalaadi „üldkehtivate üksikaktide“ peale esitatud kaebuste läbivaatamist. Olemasolevas menetlusõiguslikus raamistikus on selle koha peal aga üks parajalt suur küsimärk. Tõsi, varasemas kohtupraktikas, mis on seotud vangla kodukorra mõne sätte tühistamise nõuetega, on kaebuse rahuldamisel asjaomane säte tühistatud nii, et see kaotab õigusjõu kõigi adressaatide suhtes. Selle kontseptsiooni alus olevat HKMS-i § 177 lõige 2, kus on sätestatud, et „haldusakti tühistamise või tühisuse tuvastamise osas kehtib kohtuotsus kõigi isikute kohta“.

Näib siiski, et see säte vastab üksnes küsimusele, milline on kohtuotsuse mõju siis, kui sellega on haldusakt tühistatud, ent see ei anna vastust küsimusele, kas ühe isiku kaebuse alusel tuleb üldkorraldus tühistada üksnes tema suhtes või kõigi selle üldtunnuste alusel määratletavate adressaatide suhtes. Üldjoontes peaks isik saama kohtu poole pöörduda vaid enda subjektiivsete õiguste kaitseks ja seega ei peaks ta saama kohtult nõuda rohkem kui tema enda õiguste kaitseks vajalik. Koroonapiirangute korral peaks üldjuhul piisama sellest, kui kohtuotsusega välistatakse õigusvastaste piirangute kehtestamine kaebaja suhtes.

Samasugune küsimus tekib ka paljude tavapäraste mitme adressaadiga haldusaktide korral, näiteks seoses vastutusotsusega, millega pannakse kahele isikule solidaarselt kohustus tasuda teatud maksusumma. Üks neist kahest vaidlustab selle, teine mitte. Selle teise õiguste kaitseks tuleb ta kahtlemata kaasata kohtumenetlusse kolmanda isikuna, ent halduskohtumenetluses kolmas isik nõuet esitada ei saa ning kaebaja subjektiivsete õiguste kaitseks ei ole vaja seda vastutusotsust teise adressaadi kohta ka tühistada. Kuigi vastutusotsusega pandav kohustus võib olla solidaarne, tuleb vastutuse tekkimise aluseks olevaid asjaolusid hinnata iga adressaadi korral individuaalselt. See tähendab, et kohtul pole vaja esimese adressaadi kaebuse lahendamiseks üldse hinnata seda, kas teise vastutuse tekkimine on õigesti tuvastatud.

Sarnaselt näib see olevat ka paljude koroonapiirangutega, mille korral kontrollib kohus, kas konkreetse kaebaja õigustesse sekkumine on proportsionaalne, ent ei pea hindama selle piirangu proportsionaalsust mõne teise adressaadi seisukohast. Näiteks eespool kirjeldatud teatrietenduse näites on sügavalt küsitav, miks peaks kohtuotsusega tühistama kellaajalise piirangu sätte täielikult, isegi kui see on konkreetse kaebaja seisukohast ebaproportsionaalne ja kaebaja õiguste kaitseks piisab, kui see tühistada tema kohta. Samamoodi on see vaidlusega, kus vaktsineerimata kaebaja eesmärk on, et teda koheldaks võrdselt COVID-19 haiguse vastu vaktsineeritud inimesega.

Mõistagi on ka teistsuguseid mõeldavaid olukordi. Näiteks kui vaidluse all on tegevust täielikult ja eranditeta välistav piirang (näiteks säte, mis keelab restoranis toitlustusteenuse osutamise), siis ei ole isikul, kelle eesmärk on saada võimalus restoranis käia, mingit kasu sellest, kui see keeld tema suhtes tühistatakse. Ilmselgelt ei hakka keegi pakkuma võimalust külastada oma restorani ühele-kahele või ka 20 inimesele, kellel on sellekohane kohtuotsus, mis ütleb, et neid võib restoranis toitlustada. Samamoodi oleks ilmselt mõeldamatu tühistada ainult ühe õpilase suhtes säte, mille sisu on koolide kaugõppele suunamine. Mõistlik näib siiski leida lahendus, kus kaebust rahuldava kohtuotsuse resolutsioon on selline, et tagab tõhusalt kaebajale tema õiguse realiseerimise, ent ei lähe kaugemale kui vaja.

Aeg muudab kõik …

Viimaks käsitlen küsimust seoses võimaluse (või võimatusega) võtta kohtuotsuse tegemisel arvesse pärast piirangusätte kehtestamist toimunud muutusi epidemioloogilises olukorras või sellekohastes teadusteadmistes.

HKMS-i § 158 lõike 2 teises lauses on üheselt sätestatud, et haldusakti õiguspärasust hindab kohus haldusakti andmise aja seisuga. See säte väljendab põhimõtet, et halduskohus teeb haldusakti järelkontrolli ega tee ise otsuseid haldusorgani asemel. Kõnealuste koroonapiirangute vaidlustamisel on see põhimõte aga õiguskaitse tõhususe seisukohast kaheldav. Nimelt muutuvad piirangute aluseks olevad asjaolud pidevalt ja üsna tõenäoliselt võib tekkida olukord, et tagasivaates saab küll öelda, et piirangu kehtestamise ajal (näiteks 2021. aasta oktoobri lõpus) oli piirangu kehtestamine õiguspärane, ent sügavalt kaheldav on samasuguse piirangu jätkuv kehtivus kohtuotsuse tegemise ajal (näiteks 2022. aasta märtsis).

Üks võimalus selles olukorras on ilmselt teha kaebajale ettepanek täiendada kaebust alternatiivse kohustamisnõudega ja nõuda piirangu kehtestaja kohustamist piirangu kohta uue otsuse tegemiseks, sest piirangu aluseks olevad asjaolud on muutunud. Kohus saab sellise ettepaneku kaebajale teha või vajadusel kaebuses esitatud nõuet vastavalt tõlgendada ka nii, et selle tagajärg ei oleks lihtsalt üks aina suuremas menetluslikus segaduses kaebaja.

Teine võimalus, mis eeldaks märksa loomingulisemat suhtumist menetlusnormidesse ja pigem menetlusnormide mõningast muutmist, on üldkorraldusest tuleneva piirangu tühistamisnõude alusel seda mitte tühistada, vaid tunnistada see edasiulatuvalt kehtetuks mingisugusest piirangu kehtestamisega võrreldes hilisemast ajast[17]. See saaks tugineda asjaolule, et üldkorraldusest tulenev piirang peab olema ajaliselt piiritletud ning selle saab õiguspäraselt kehtestada vaid ajaks, mille kohta on mõistlik eeldada, et piirangu kehtestamise ajal valitsevad asjaolud püsivad muutumatuna või ajani, mis on eelduslikult vajalik piirangute eesmärgi saavutamiseks. Teisisõnu oleks mõeldav näiteks mõne 2021. aasta oktoobris jõustunud piirangusätte tühistamisnõude alusel selle piirangusätte kehtetuks tunnistamine alates 31. jaanuarist 2022, sest saab asuda seisukohale, et piirangu kehtestamisel ei olnud valitsusel põhjust eeldada, et piirang on vajalik kauemaks. Kordan aga, et probleemi sellisel kujul ei tekiks, kui kõigi selliste piirangute kehtestamisel määraks piirangu kehtestaja kohe kindlaks, kui kaua piirang kehtib ning teeks uue otsuse piirangu kehtivust pikendada, mitte ei piirduks vaikiva otsusega piirangut algselt kavandatud – ja võib-olla korralduse põhjendavas osas või seletuskirjas äragi märgitud – ajal mitte kehtetuks tunnistada ega muuta.

Veel üks võimalik, ent seadusandja volialasse jääv võimalus on täiendada menetlusseadustikku normiga, mis võimaldab sedalaadi ajutisi, ent kindla kehtivusajata jätkuvate piirangusätete õiguspärasuse hindamist kohtuotsuse tegemise aja seisuga, nagu see on HKMS-i § 158 lõikes 31 erandina ette nähtud näiteks rahvusvahelise kaitse andmisest keeldumise otsuse korral.

Lõpetuseks

Kõigil on koroonaviirusest ammuilma muidugi kõrini, ent isegi siis, kui positiivsed ennustused täide lähevad ja selle pandeemia lõpp peagi saabub, on naiivne loota, et midagi sarnast enam ei kordu. Seega tasuks igal juhul ka tulevasi uusi hädasid silmas pidades sedalaadi piirangute kehtestamise ja vaidlustamise kord põhjalikumalt läbi mõelda ning sõltuvalt valikust, kas halduskohtumenetluse seadustikus või põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduses, vajalikud muudatused teha.

Ja viimaks soovitan kõigil üle lugeda – või kellele kohustusliku kirjanduse hulgas lugemata jäi, siis läbi lugeda – Albert Camus’ „Katk“, kus tegelane Tarrou, kes erinevalt oma vestluspartnerist pole arst, selgitab üht kolmandat tegelast, Cottard’i ja tema mõttemaailma käsitledes muu hulgas ka üldteadaolevaid teadusteadmisi meditsiinivallast: „Kas te ei ole tähele pannud […] et ei saa mitut haigust kokku korjata. Kui teil näiteks on raske või parandamatu haigus, üks väärt vähk või tubli tiisikus, siis te ei jää ilmaski katku või tüüfusesse, see on võimatu. See läheb muuseas veel kaugemale, sest pole veel kuuldud, et mõni vähihaige oleks auto alla jäänud.“[18]

____________________________

[1] Kõnealused piirangud tulenevad (korduvalt muudetud) Vabariigi Valitsuse 23.08.2021 korraldusest nr 305 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud meetmed ja piirangud“ ning Vabariigi Valitsuse 28.05.2021 korraldusest nr 212 „Karantiini kehtestamine COVID-19 haiguse diagnoosiga või positiivse testi tulemusega isikutele ja nende isikutega lähikontaktis olnud isikutele“.

[2] Selle teksti koostamise ajaks on Tallinna Halduskohtusse COVID-19 pandeemiaga seotud umbes 200 haldustegevust käsitleva kohtuasja raames pöördunud umbes 600 isikut. Kõik need kaebused ei ole seotud mõistagi eelmises märkuses osutatud Vabariigi Valitsuse korraldustega, vaid nende hulgas on ka kaebused, mis on seotud näiteks vaktsineerimisest keeldumise tõttu avalikust teenistustest vabastamisega, piirangumeetmete leevendamiseks ette nähtud toetusmeetmetest ilma jätmise või vanglates kehtestatud täiendavate liikumis- ja tegevuspiirangutega.

[3] ETV saade „Esimene stuudio“, 25.01.2022.

[4] Vt nt TlnRnK 02.12.2021 määrused haldusasjades 3-21-2473, 3-21-2432 ja 3-21-2412 ning 3.12.2021 määrus asjas 3-21-2550, kus ringkonnakohus leidis erinevalt halduskohtust, et (erinevatel põhjustel ja erineva taustaga) COVID-19 haiguse vastu vaktsineerimata kaebajate suhtes piirangute kehtivuse peatamine esialgse õiguskaitse korras ei ole põhjendatud. Vt ka vaktsineerimata jätmisega seotud teenistusvaidlustes tehtud RKHKm asjas 3-21-2241 ja TrtRnK 28.1.2022 määrus asjas 3-21-2547, millest esimeses leidis Riigikohus, et kaitseväelastele teenistusest vabastamise vältimiseks esialgse õiguskaitse andmine ei ole põhjendatud, teises aga leidis ringkonnakohus, et (muu hulgas epidemioloogilise olukorra muutumise tõttu, aga ka konkreetse kaebajaga seotud erilistel põhjustel) tuleb vaktsineerimata politseiametniku teenistusest vabastamise käskkirja kehtivus esialgse õiguskaitse korras peatada.

[5] Nimelt jõustusid 25.10.2021 Vabariigi Valitsuse 23.08.2021 korralduse nr 305 muudatused, mille tõttu kaotasid vaktsineerimata inimesed võimaluse erinevas piirangute esemeks olevas tegevuses osaleda negatiivse SARS-CoV-2 testitulemuse alusel.

[6] Vabariigi Valitsus on koostanud ja saatnud kooskõlastusringile seaduseelnõu, millega soovitakse muuta NETS sätteid muuhulgas nii, et üldkorralduse asemel hakkaks Vabariigi Valitsus sarnaseid piiranguid edaspidi kehtestama määrusega. Vt https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/44b145c4-deab-4dea-bc3e-b2905968e753 (04.03.2022).

[7] Vabariigi Valitsuse seaduse § 30 lg 1.

[8] Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 2.

[9] Vabariigi Valitsuse 23.08.2021 korraldus nr 305, p 8.

[10] Vt selle kohta RKPJKo 3-4-1-60-14, samuti Euroopa Kohtu 6.10.2020. aasta kohtuotsus État luxembourgeois vs. B jt (C-245/19 ja C-246/19, EU:C:2020:795, p 66 ja seal viidatud kohtupraktika).

[11] Vt RKPJKm 5-21-7, p 10 ja seal viidatud kohtupraktika.

[12] Arusaadavalt on valitsus välja töötanud ja kooskõlastamisringile saatmas nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduse (NETS) muutmist ette nägeva eelnõu, millega soovitakse suurendada õiguskantsleri võimalusi sedalaadi üldkorralduste üle. Vt selle kohta „Valitsuse plaan NETS-i muutmiseks annab riigikogule ja õiguskantslerile suurema sõnaõiguse“. – https://www.err.ee/1608482516/valitsuse-plaan-nets-i-muutmiseks-annab-riigikogule-ja-oiguskantslerile-suurema-sonaoiguse (04.02.2022).

[13] TlnHKm 3-21-882.

[14] Kõnealuse korralduse punktis 13 on sätestatud: „Korraldus jõustub 1. juunil 2021 ja kehtib kuni 31. märtsini 2022.“ Vt ka NETS § 27 lg 3.

[15] Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 46 lg 1.

[16] Vt RKHKm 3-3-1-95-07.

[17] Vrd nt HMS §-d 65 ja 66, mis võimaldavad edasiulatuvalt, sh osaliselt tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistamist asjaolude muutumise vms tõttu. Ka tuvastuskaebuse lahendamisel ei ole harv, kui nt tegevusetus, menetluse peatamine vms tunnistatakse õigusvastaseks mitte algusest, vaid mingist hilisemast hetkest alates.

[18] Camus, A. „Katk“, kogumikus „Sisyphose müüt“. Tlk Henno Rajandi. Tallinn, Eesti Raamat 1989, lk 247.