Dr Salvija Mulevičienė
Mykolas Romerise ülikooli (Leedu) eraõiguse instituudi professor ja justiitslabori juhataja

 

Kohtuvõimul on väga oluline roll igas demokraatlikus riigis, mis juhindub õigusriigi põhimõtetest. Viimastel aastatel on aga Euroopas kasvanud mure, et kohtunike valimise ja ametisse nimetamise ning kõrgemasse kohtusse või juhtivale ametikohale edutamise ebamäärased reeglid ei taga piisavalt kohtusüsteemi sõltumatust ega vasta ühiskonna ja kohtusüsteemi enda vajadusele läbipaistva kohtunike valimise süsteemi järele. Nagu on rõhutanud Veneetsia komisjon: „Oluline on, et kohtunike ametisse nimetamine ja edutamine ei põhineks poliitilistel või isikust lähtuvail kaalutlustel, ning tagamaks, et see nii on, tuleks süsteemi pidevalt jälgida.“[2] Endiselt on reaalsuseks ka klaaslagi: kui vaadata kohtusüsteemi erinevaid astmeid, on selgelt näha, et mida kõrgem kohtuaste, seda väiksem on naiste osakaal.[3]

Nii tekib küsimus, kas on võimalik tagada, et kohtunikuametisse nimetatakse ning kohtusüsteemis edutatakse neid, kellest saaks tänu oma isikuomadustele ja professionaalsele pädevusele tõepoolest väga heatasemelised õigusemõistjad. Kas Euroopas on olemas ühine arusaam, et kohtunike valimine ja edasine kõrgematesse kohtutesse või juhtivatele ametikohtadele edutamine peaks tagama mitte üksnes kohtusüsteemi sõltumatuse, vaid põhinema ka kallutamata, mittediskrimineerivatel ja läbipaistvatel eeskirjadel?

Ühtseid reegleid kohtunike valimiseks Euroopas praegu ei ole. Erinevused ja konkreetsed mudelid sõltuvad iga riigi õiguskultuurist, traditsioonidest ning vajadusest suurendada üldsuse usaldust kohtute ja kohtusüsteemi vastu. Siiski näitas võrdlev analüüs selle kohta, kuidas toimub Euroopa Liidus (EL) ja mujal kohtunike valimine, hindamine ja edutamine ning millised on selleks kasutatavad kriteeriumid ja metoodika[4], et ses küsimuses on mitte üksnes võimalik leida ühisosa Euroopa õiguskordade vahel, vaid võimalik oleks välja töötada ka elementaarsed näidissuunised kohtunikult nõutavate pädevuste kohta koos neist lähtuvate näitajate ja metoodikaga kohtunike valimiseks, hindamiseks ja edutamiseks.

Selle artikli mõte on tutvustada peamisi tulemusi, mis saadi kohtunike valimist käsitleva võrdleva uuringu käigus. Uuringu eesmärk oli võrdlevalt analüüsida ja hinnata Euroopas leiduvaid tavasid ja esilekerkivaid trende, mis puudutavad kohtunike valimise reeglite väljatöötamist, reformimist ja rakendamist. Uuringu viis läbi rahvusvaheline ekspertide meeskond projekti „The Portrait of a Judge – a multi-dimensional model of competencies to be measured during the procedures of selection, evaluation and promotion of judges“ (Kohtuniku portree – kohtunike valimise, hindamise ja edutamise menetluse käigus mõõdetavate pädevuste mitmemõõtmeline mudel) raames, mida rahastavad Euroopa Majanduspiirkonna ja Norra piirkondliku koostöö toetusfond „Norway Grants Fund for Regional Cooperation“[5].

I. Üldised standardid ja põhimõtted kohtunike valimisel Euroopa ja rahvusvahelisel tasandil

Esiteks, kohtunike valimist puudutavaid põhimõtteid peetakse kohtusüsteemi sõltumatuse aluseks. Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) artiklis 6 sätestatud õigus õiglasele kohtumenetlusele näeb muu hulgas ette sõltumatule ja erapooletule kohtusüsteemile juurdepääsu õiguse. Järelikult mängivad kohtunike valimise ja ametisse nimetamise meetodid olulist rolli EIÕK artikli 6 kohase seaduse alusel moodustatud kohtu sõltumatuse tagamisel (vt nt Euroopa Inimõiguste Kohtu kuulsat kohtuasja Guðmundur vs. Island[6]).

Teiseks on mitmed rahvusvahelised organisatsioonid rõhutanud kohtunike ametisse nimetamisel objektiivsete kriteeriumide, nõutavate oskuste ja omaduste tasemest lähtumise ning valiku läbipaistvuse olulisust. Näitena võib tuua kohtunike ja advokaatide sõltumatusega tegeleva ÜRO eriraportööri seisukoha aruandes „Guarantees of judicial independence / Major developments in international justice“ (Kohtusüsteemi sõltumatuse tagatised / Peamised arengud rahvusvahelises õigusemõistmises): „Selleks, et tagada kohtunike sõltumatus ja kõige sobivamate kandidaatide valimine, rõhutab eriraportöör kohtunike valimisel objektiivsete kriteeriumide kehtestamise ja kohaldamise tähtsust. Objektiivsete kriteeriumide põhimõtet on rõhutanud ka inimõiguste komitee ja piinamisvastane komitee. Need objektiivsed kriteeriumid peaksid olema seotud eelkõige kvalifikatsiooni, kõrgete kõlbeliste omaduste, võimekuse ja tulemuslikkusega. Eriraportöör rõhutab, et kohtunikud tuleb valida üksnes nende asjakohaste oskuste ja omaduste taseme alusel [—]“.[7]

Euroopa Nõukogu ministrite komitee soovituses[8] on märgitud, et „protseduur, millest sõltumatu ametiasutus lähtub, peaks olema läbipaistev ning tehtud otsuseid tuleks põhjendada“.

Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK) suurkoda rõhutas oma kuulsas kohtuasjas Guðmundur vs. Island, et valikukriteeriumid peavad põhinema oskuste ja omaduste tasemel ja paika on vaja panna kaitsemeetmed: „Sõltumatus tähendab vajalikku isiklikku ja institutsionaalset sõltumatust, mis on nõutav erapooletuks otsuste tegemiseks, ning on seega erapooletuse eeltingimus. See iseloomustab nii i) mõtteviisi, mis tähistab seda, et kohtunik on moraalselt laitmatu ja talle ei saa avaldada välist survet, kui ka ii) institutsionaalsete ja korralduslike meetmete kogumit, mis hõlmavad menetlust, mille alusel saab kohtunikud ametisse nimetada viisil, mis tagab nende sõltumatuse, ja oskuste ja omaduste tasemel põhinevaid valikukriteeriume, mis peavad tagama kaitse riigivõimu lubamatu mõju ja/või piiramatu diskretsiooni eest nii kohtuniku ametisse nimetamise algetapis kui ka tema ametikohustuste täitmise ajal (vt mutatis mutandis Khrykin vs. Venemaa, nr 33186/08, §-d 28–30, 19. aprill 2011).“[9]

7. veebruaril 2018 avaldas Euroopa Kohtunike Konsultatiivnõukogu (CCJE) aruande pealkirjaga „Judicial independence and impartiality in the Council of Europe Member States in 2017“ (Kohtunike sõltumatus ja erapooletus Euroopa Nõukogu liikmesriikides 2017. aastal).[10] Aruandes kohtunike valimist puudutavate oluliste Euroopa standardite kohta esitatud teabe võib kokku võtta järgmiselt: kandidaadid kohtuniku ametikohale tuleks valida vastavalt oskuste ja omaduste tasemel põhinevatele objektiivsetele kriteeriumidele. Kõigi kohtuniku ametisse nimetamise ja karjääriga seonduvate otsuste tegemine tuleks reguleerida seadusega, need otsused peaksid tuginema objektiivsetele kriteeriumidele. Need otsused peaks tegema sõltumatu ametiasutus või peaksid olema meetmed, näiteks kohtulik kontroll, mis tagaks, et otsuse tegemisel ei lähtutaks muust alusest kui need kriteeriumid.

2012. aasta mais võttis Euroopa kohtute nõukogude võrgustiku peaassamblee vastu deklaratsiooni (Dublini deklaratsioon), milles kehtestatakse miinimumstandardid kohtunike värbamiseks, valimiseks, ametisse nimetamiseks ja edutamiseks. Deklaratsiooni asjakohased väljavõtted on järgmised:

„1. Kohtusüsteemi liikmed tuleb ametisse nimetada üksnes oskuste ja omaduste taseme ja võimete järgi. Seega peab olema olemas ja avaldatud selgelt määratletud valimisel arvestatavate pädevuste kogum, mille alusel tuleks kohtusüsteemi ametikohtadele kandideerijaid hinnata kõigis ametisse nimetamise protsessi etappides.

2. Valimisel arvestatavad pädevused peaksid hõlmama väga häid intellektuaalseid ja isikulisi oskusi, samuti nõuetekohast tööeetikat ja kandidaatide eneseväljendusoskust.

[—]

8. Tuleks edendada potentsiaalsete ametisse nimetamiseks sobivate kandidaatide mitmekesisust, hoidudes igasugusest diskrimineerimisest. See ei tähenda tingimata kvootide kui selliste kehtestamist. Püüded saavutada mitmekesisust kohtunike valimisel ja ametisse nimetamisel ei tohi tulla oskuste ja omaduste taseme põhikriteeriumi arvelt.

9. Kogu ametisse nimetamise ja valimise protsess peab olema avalik, kuna üldsusel on õigus teada, kuidas nende kohtunikud valitakse.

10. Valituks mitteosutunud kandidaadil on õigus teada, miks teda ei valitud; vaja on sõltumatut kaebuste või probleemide lahendamise menetlust, mida valituks mitteosutunud kandidaat saaks kasutada, kui ta leiab, et teda on ametisse nimetamise protsessis koheldud ebaõiglaselt.“[11]

Kokkuvõtlikult, peamine nõue on, et valikumudel lähtuks oskuste ja omaduste tasemest. Euroopa tasandil tundub eri riikide seas valitsevat konsensus, et kui puuduvad objektiivsed valikukriteeriumid ja läbipaistev menetlus, siis ei saa rääkida sellest, et ametisse nimetamine põhineb kandidaadi oskustel ja omadustel.[12]

II. Kohtunike valimine: peamised põhimõtted, suunised ja parimate tavade näited

Üldistatult on Euroopa riikides kolm kohtuniku ametikohale kandideerimise mudelit ning need on järgmised.

1. mudel: kohtuniku ametikohale saab kandideerida pärast aastatepikkust tegutsemist muudel õigusvaldkonna ametikohtadel (nii-öelda tunnustusmudel). Kohtunikuks saamine ei ole pelgalt karjäärivalik, vaid pigem juristi karjääri kõrghetk, mis saavutatakse pärast aastaid muudel õigusvaldkonna ametikohtadel töötamist (tulevaselt kohtunikult nõutakse mingi kindla pikkusega töökogemust, näiteks vähemalt seitsme aasta pikkust vandeadvokaadi staaži). Seda mudelit kasutatakse Inglismaal, Iirimaal, Walesis ja Maltal.

2. mudel: nii-öelda karjääri- või konkursimudel, mille puhul ei ole rõhk kandidaatide varasematel kogemustel. Kandidaadi eeldused saada heaks kohtunikuks selgitatakse välja kas vastava organi toimetatava valikumenetluse kaudu ja/või koolituse läbimise tulemusel. See süsteem on valdav enamikus Euroopa kontinentaalse õigussüsteemi riikides.

3. mudel: nii-öelda segamudel, mis põhineb ühelt poolt konkursi käigus toimuval eksamil ja teiselt poolt muul töökogemusel. See on kasutusel Saksamaal, Madalmaades, Portugalis, Slovakkias, Leedus, Poolas ja Tšehhi Vabariigis.

Andmaks kohtunike valikumenetlusele põhjalikumat hinnangut, on aga kasulik alustada kõigi mudelite jaoks oluliste valikuetappide tuvastamisest. Üldiselt on neli peamist etappi:

1) otsuse tegemine nõuetele vastavuse ja valikukriteeriumide kohta, mis keskendub selgete reeglite ja näitajate sõnastamisele ja nende avalikult kättesaadavaks tegemisele;

2) värbamine ja kandidaatide reservi loomine, mis keskendub nõuetele vastavate kandidaatide võimalikult suure reservi loomisele eesmärgiga mitmekesistada kohtusüsteemi;

3) ametikohale (-kohtadele) kõige paremini sobivate isikute leidmine, mis keskendub meetoditele selle tuvastamiseks, millised nõuetele vastavad kandidaadid on parimad;

4) väljavalitud isiku(te) ametisse nimetamine, mis keskendub küsimusele, kes teeb lõppotsuse.

II.1. Otsuse tegemine nõuetele vastavuse ja valikukriteeriumide kohta

II.1.1. Nõuetele vastavus

Esiteks tuleb eristada elementaarseid formaalseid valikukriteeriume (mis ütlevad, millised isikud üldse saavad kohtuniku ametikohale kandideerida) ja materiaalseid valikukriteeriume.

Kõige tavalisemad formaalsed kriteeriumid on järgmised.

  • Õigusalane haridus: magistrikraad või sellele vastav kvalifikatsioon. See eeltingimus peaks olema paika pandud seadusega. Õigusteaduses kõrgema akadeemilise kraadi nõudmist peetakse õigustatuks. Näiteks Leedus on seadusega üheselt sätestatud, et kandidaadil peab olema õigusteaduses nii bakalaureuse- kui ka magistrikraad või samaväärne teaduskraad (viimane tähendab viieaastast õigusvaldkonna kraadiõpet, kui bakalaureuse- ja magistriõpinguid ei eristata).
  • Kodakondsus.
  • Hea maine / kõrgete kõlbeliste omaduste kontroll. Kandidaat ei tohi olla mõistetud süüdi kuriteos jms. Näiteks Leedus ei saa kandideerida isik, kes on vabastatud avaliku võimu ülesannetega ametikohalt (kohtuniku, prokuröri, advokaadi, notari, kohtutäituri, politseiametniku ametikohalt või muu õiguskaitseasutuse või avaliku teenistuse ametikohalt) kutse-eetika rikkumise või süüteo tõttu, kui tema vabastamisest on möödunud vähem kui viis aastat.
  • Tervisekontroll. Siin väärivad tähelepanu nii füüsiline kui ka vaimne tervis, sealhulgas vaimsed haigused, alkoholi või narkootikumide kuritarvitamine või sõltuvus jne. Kontrolli aluseks võib olla näiteks raviasutuse tõend, mis sisaldab teavet alkoholi või sõltuvusainete kuritarvitamise või sõltuvuse kohta.

II.1.2. Valikukriteeriumid

Ses küsimuses ühtsed reeglid või parimad tavad puuduvad, kuna kriteeriumide põhjalikkus sõltub riigi traditsioonidest ja ühiskonna vajadustest. Sellegipoolest võib eristada teatavaid ühiseid reegleid rakendatavate kriteeriumide kohta:

  • kohtunikukandidaatide valimine peaks põhinema objektiivsetel kriteeriumidel, mis on seaduses või sõltumatu kohtuasutuse poolt eelnevalt kehtestatud;
  • kriteeriumid peaksid põhinema oskustel ja omadustel, mille juures võetaks arvesse kvalifikatsiooni, oskusi ja võimeid, mida on vaja seadust kohaldades kohtuasjade lahendamiseks;
  • valimisel kasutatavad sisulised ja menetluslikud reeglid tuleks samuti selgelt kehtestada ja eelnevalt avalikult kättesaadavaks teha;
  • kriteeriumide osakaal või valikumenetluse eri etappide mõju lõpptulemusele peaks olema kandidaatide jaoks arusaadav;
  • valikumenetlus peaks olema läbipaistev ning otsust tuleks põhistada;
  • kohane valikumeetod on nii eksamil põhinev konkurss kui ka kogenud juristide värbamine;
  • soovitatavaks vahendiks valikuprotsessis on intervjuu;
  • tagatud peab olema valikuorgani otsuse vaidlustamise võimalus.

Erinevate Euroopa riikide kohta tehtud võrdleva uuringu peamised järeldused näitavad, et lähenemisviiside mitmekesisusest hoolimata on riikides, kus on käimas kohtusüsteemi reformid, selge tendents läbipaistvamaks muutmise ja mittediskrimineerimise põhimõtte tagamise suunas. Riike, kus on kohtusüsteemi reform hiljuti läbi viidud või kus seda parasjagu tehakse, iseloomustab tendents kehtestada väga kõrged ja väga üksikasjalikud nõuded (kriteeriumid) kohtunike valimiseks, kuid vähem on pööratud tähelepanu nende nõuete kontrollimise metoodikale.

Valikukriteeriumide (või kohtunikult oodatavate pädevuste) kohta on Dublini deklaratsioonis märgitud, et valimisel arvestatavad pädevused peaksid hõlmama intellektuaalsete ja personaalsete oskuste väga kõrget taset, samuti nõuetekohast tööeetikat ja kandidaatide eneseväljendusvõimet.

Võrdleva ja õigusliku uuringu põhjal soovitasid eksperdid jagada kõik valimisel olulised pädevused (lisaks eespool nimetatud formaalsetele nõuetele vastavuse kriteeriumidele) järgmiselt kolme põhigruppi.

1. Professionaalsed teadmised ja oskused:

  • head üldised õigusalased teadmised, mis hõlmavad teadlikkust aktuaalsetest poliitilistest probleemidest, võimet õigust praktikas tõlgendada ja kohaldada, oskust otsust struktureerida (ülesanne/töö), kasutades kohtupraktikat ja kirjandust, ning oskust märgata fakte ja eristada olulist ebaolulisest;
  • põhjendamis- ja veenmisoskus;
  • otsustusvõime (otsusekindlus);
  • võime jääda erapooletuks ja sõltumatuks (võime osutada lubamatule mõjule vastupanu);
  • iseseisva õppimise oskus;
  • IT-oskused;
  • menetluse juhtimise ja korraldamise oskused (nõutav, kui valik hõlmab eelnevat koolitust) jne.

2. Isiklikud ja psühholoogilised pädevused ja oskused:

  • motivatsioon;
  • enesekindlus;
  • analüütiline mõtlemine;
  • loogiline mõtlemine;
  • emotsionaalne stabiilsus;
  • suuline väljendusoskus;
  • kohuse- ja vastutustunne;
  • töökoormuse taluvus;
  • töö juhtimise ja organiseerimise võime;
  • paindlikkus/avatus;
  • õpihimu;
  • teadlikkus isiklikest tugevatest ja nõrkadest külgedest;
  • võime mõelda loovalt.

3. Sotsiaalsed pädevused ja oskused:

  • üldised sotsiaalsed pädevused
  • keskkonnateadlikkus;
  • suhtlemisoskus;
  • konfliktide lahendamise oskus;
  • teenindusvalmidus;
  • meeskonna juhtimise oskus;
  • empaatia;
  • meeskonnatöövõime;
  • austav suhtumine teistesse;
  • lepitamisoskus

Lähemalt käsitletakse meetodeid, millega kontrollida, kas kohtunikukohale kandideerijal on need oskused ja pädevused, artiklis allpool (II.3). Oluline on aga rõhutada, et valikumenetluse käigus tuleks hinnata kõiki kolme pädevuste rühma.

II.2. Kandidaatide värbamine ja reservi loomine

Kuni viimase ajani jäeti see etapp tihtilugu tähelepanuta, kuna ajalooliselt on kogu valikumenetlus põhinenud eeldusel, et kohtuniku ametikoht on väga ihaldusväärne ja juristi kutsealase teekonna kõrghetk. Konkurentsivõimetust palgast ja töökoormuse suurenemisest tingitud kohtusüsteemi ametikoha atraktiivsuse vähenemine mõnedes Euroopa riikides seab viimasel ajal selle mõtteviisi kahtluse alla ning nõuab võimalusi nõuetele vastavate kandidaatide reservi ennetavaks suurendamiseks. Vastasel korral on tulemuseks see, et pole piisavalt kandidaate, kelle seast valida, ja läbimõeldud kriteeriumidest ja menetlustest pole mingit kasu.

Kõige olulisemad punktid, mida arvesse võtta, on järgmised:

  • aeg-ajalt tuleks hinnata värbamis- ja valikusüsteemi võimalike kandidaatide perspektiivist (viia läbi õigusteaduse tudengite küsitlusi; hinnata kohaldatavate reeglite ja menetluste selgust);
  • oluline on tagada tajutava õigluse kõrge tase kandideerijate seas. Õiglasena mittetunduvas aega võtvas menetluses ei pruugita tahta osaleda ning see toob tulevikus kaasa veelgi väiksema kandidaatide reservi;
  • tuleb kontrollida, et valikumenetlus ei oleks potentsiaalsete kandidaatide jaoks liiga koormav (nt kui üks etappe on kohtunikueksami läbimine, siis peaks eksam olema praktilist laadi, mitte ulatuslikku mälutreeningut nõudev teadmiste kontroll);
  • kastist välja mõelda tuleb küsimuses, kuidas jõuda erinevate potentsiaalsete kandidaatide rühmadeni (nt Madalmaades avaldatakse, inspireerituna eraettevõtete töötajate värbamisest, meedias aktiivselt erinevatele kandidaatide rühmadele suunatud kuulutusi jne);
  • avalikes materjalides tuleks kohtuniku tööülesandeid kirjeldada atraktiivsena, avaldada videointervjuusid tuntud kohtunikega selle kohta, miks neile meeldib oma töö, ning näidata, milline näeb välja tüüpiline päev kohtunikuna kõrvaltvaataja vaatepunktist (nt pärast õigusteaduse tudengitele ürituse „Päev kohtunikuga“ korraldamist).

II.3. Ametikohale kõige paremini sobivate isikute leidmine

See on põhietapp, mis keskendub sellele, kuidas selgitada formaalsetele nõuetele vastavate kandidaatide seast välja need, kes vastavad üksikasjalikele valikukriteeriumidele, kellel on nõutavad võimed ja oskused ning kes sobivad kõige paremini kohtuniku ametikohale.

Kui see etapp ei ole põhjalikult läbi mõeldud, osutub isegi kõige parem kriteeriumide ja omaduste ning võimete loetelu kasutuks. Allpool on toodud välja kõige olulisemad suunised ajakohase valikumenetluse loomiseks ning parimate tavade näited erinevaist Euroopa riikidest.

Esiteks tuleb lisaks kriteeriumidele teha eelnevalt avalikuks kõik valikumenetluse aspektid (sealhulgas meetodid). Näiteks eksami kasutamise korral tuleb avaldada valimise eest vastutava asutuse veebisaidil näidiseksam. Selline läbipaistvus mitte üksnes ei suurenda kohtumõistmise usaldusväärsust, vaid julgustab inimesi ka valikumenetluses osalema. Iga kandidaat ja ühiskond tervikuna peaks olema veendunud, et kohtunike värbamise, valimise ja ametisse nimetamise süsteem on sõltumatu, õiglane, avatud, läbipaistev ja oskuste ja omaduste tasemel põhinev. Kui tähelepanu pööratakse nõuetele, aga mitte metoodikale, võib see tekitada kahtlusi menetluste objektiivsuses (nt võib tekkida küsimus, kuidas mõõdetakse kõrgeid kõlbelisi omadusi ning kuidas saab tagada, et menetlus on läbipaistev ja mittediskrimineeriv).

Erinevate Euroopa riikide kohta tehtud võrdleva uuringu peamised järeldused näitavad, et lähenemisviiside mitmekesisusest hoolimata on selge tendents suurema läbipaistvuse ja mittediskrimineerimise põhimõtte tagamise suunas.

Võrdlev uuring kinnitab ka vajadust leida tasakaal valimise ja ametisse nimetamise menetluse läbipaistvuse ja objektiivsuse ning kohtunikekorpuse moodustamise tulemuslikkuse ja tõhususe vahel. Liiga keerulised menetlused (nagu näiteks Leedus) ja liiga tehnokraatlikud lähenemisviisid (nt Ukrainas) võivad hakata takistama kohtunike tulemuslikku värbamist ja kohtusüsteemi tõhusa toimimise tagamist.

Praktikas kaasneb menetlustega, mis on liiga pikad ja keerulised ning hõlmavad mitmeid etappe, teste, eksameid ja intervjuusid, risk, et parimad juristid ei soovi kohtuniku ametikohale kandideerida.

Professionaalseid teadmisi ja oskusi on kõige parem hinnata erinevate, valikumudelist sõltuvate meetodite abil, mida on kirjeldatud allpool.

  1. Kui kohtunikukandidaadi koolitus (kohapealne koolitus) ei ole järgmise valikuetapi eeltingimus (nt Leedus), siis on kõige parem viis professionaalsete oskuste kontrollimiseks praktiline eksam (kohtuotsuse koostamine kohtupraktikas sageli ette tuleva juhtumi kohta; näidiskohtumenetlus; soovitused eelmistest töökohtadest; analüütiliste oskuste testimine; intervjuu erikomisjoniga jne). Samas tuleb silmas pidada, et selle, kas inimesest saab hea kohtunik, saab suurema kindlustundega välja selgitada alles pärast seda, kui isik on kogenud, mida tähendab teha iga päev otsuseid ja täita kõiki kohtuniku tööülesandeid. Süsteemis, kus enne kohtunikuks saamist ei ole kohtunikukandidaadi väljaõpet, tuleb luua põhjalik süsteem uute kohtunike hindamiseks, et võimaldada neil arendada nõutavaid pädevusi ning saada aru oma tugevatest ja nõrkadest külgedest.
  2. Kui kohtunikuks saamise eeltingimus on praktiline väljaõpe, siis on kõige parem viis tulevaste kohtunike valimiseks lähtuda nende juhendajate ja koolitajate arvamustest, teha koolitatavaga koolituse ajal regulaarseid intervjuusid, testida praktilisi oskusi konkreetsete küsimustike abil, viia läbi lõppintervjuud erikomisjonide ees jms.

Suurendamaks objektiivsuse taset ja kõrvaldamaks tahtlikku ja/või tahtmatut kallutatust, peavad ka kohtunike valimises osalevad isikud läbima spetsiaalse koolituse, kuidas viia menetlust läbi õiglaselt, läbipaistvalt ja mittediskrimineerivalt, lähtudes kandidaatide oskustest ja omadustest ja tuginedes kvaliteetsele teabele.

Isiklikke omadusi nagu motivatsioon saab esmalt kõige paremini kontrollida motivatsioonikirja kaudu. Tahtmatu kallutatuse ärahoidmiseks tuleks kandidaadi motivatsiooni hinnata anonüümitult (pimemeetodil), nagu seda tehakse Madalmaades. Motivatsioonikirjade esimesel hindamisel ei tohiks hindajad teada kandidaatide vanust ega sugu, et nad saaksid keskenduda kandidaadi motivatsioonile, tema varasemat õigusalast tegevust kirjeldavatele faktidele ja õigusvaldkonnas omandatud kogemustele. Arvesse võib võtta ka teatavat muud teavet, näiteks seda, ega kandidaadil pole poliitilisi ambitsioone (kohtuniku sõltumatus).

Muude isikuliste ja psühholoogiliste oskuste puhul on parim teaduslik kontrollimeetodid psühholoogiline süvahindamine, mis hõlmab analüütilise mõtlemise testi, psühholoogilist hinnangut ja intervjuud spetsialistidega. Oluline on, et kui neid pädevusi tuleb hinnata põhjalikumalt, ei saa seda teha konkursi läbiviijad või muud eriteadmisteta töötajad, vaid üksnes asjaomaste erialaste teadmistega spetsialistid (kas kohtusüsteemi siseselt või alltöövõtu korras). Leedus ja Madalmaades kasutatakse praegu psühholoogiliseks hindamiseks spetsialiste väljastpoolt kohtusüsteemi. Eriekspertide kasutamine on kulukam, aga tagab neutraalsema pildi kandidaadist (ehkki see ei peaks olema määrav tegur kohtunikuks sobivuse üle otsustamisel).

Kui isikulisi ja psühholoogilisi oskusi ei hinda professionaalsed psühholoogid, siis peaks oskuste loetelu hõlmama vaid põhipädevusi ning lisada tuleks selgitused selle kohta, kuidas nõuetele vastavust mõõdetakse. Näiteks võib lasta vastava koolitusega komisjoni liikmetel jälgida rollimänge ja täita ühtlustatud küsimustikku, küsida soovitusi (iga kandidaadi puhul samal viisil, kasutades vorme, milles on juhised nende täitmiseks) ning viia läbi intervjuusid (eelnevalt kindlaks määratud küsimustega). Kui pole selge, kuidas mõnda pädevust kontrollida, on parem seda pädevust valiku tegemisel mitte arvestada, hoidmaks ära kallutatust ja vältimaks seda, et kogemata tekitatakse oskustest ja omadustest mittelähtuv süsteem, millega on lihtne manipuleerida.

Sotsiaalseid pädevusi ja oskusi oskab samuti kõige paremini kontrollida koolitatud personal, kasutades dilemmateste, arutelude simulatsioone, rollimänge, soovitusi ja intervjuusid.

Kokkuvõttes peaks kohtunike valimine põhinema oskuste ja omaduste tasemel ja kvalifikatsioonil. Selle peaks läbi viima sõltumatu ekspertidest organ, kuhu kuuluvad kohtusüsteemi esindajad ja eelistatavalt ka muude valdkondade eksperdid, et hinnang kandidaatidele oleks ammendav.

II.4. Valitud isikute ametisse nimetamine

Käsitletava uurimistöö fookuses ei olnud lõplik ametisse nimetamine valitud kandidaatide seast, kes kõige paremini sobivad kohtuniku ametikohale, kuna see on peamiselt poliitiline küsimus. Euroopa Kohtunike Konsultatiivnõukogu on täheldanud, et Euroopa Nõukogu liikmesriikides kasutatakse kohtunike ametisse nimetamisel erinevaid lahendusi. Need hõlmavad ametisse nimetamist kohtusüsteemi vastava organi või muu sõltumatu organi poolt, valimist parlamendi poolt ja ametisse nimetamist täidesaatva võimu poolt. Kõik need meetodid toimivad, aga nendega peavad kaasnema kaitsemeetmed, mis tagavad kohtusüsteemi sõltumatuse. Näiteks Dublini deklaratsioonis on märgitud, et kui valitsusel või riigipeal on roll kohtunike lõplikul ametisse nimetamisel, siis ministri või riigipea kaasamine ei ole iseenesest sõltumatuse, õigluse, avatuse ja läbipaistvuse põhimõttega vastuolus, kui tema roll ametisse nimetamisel on üheselt määratletud, tema otsustusprotsessid selgelt dokumenteeritud ning kui nad lähtuvad sõltumatu valikuprotsessi kontekstis tehtud otsustest. Lisaks on selles valdkonnas kujunenud standardiks, et kui isikul, kes vastutab lõpliku ametisse nimetamise eest (valitsus või riigipea), on õigus keelduda kinnitamast ametisse nimetamist või soovitust, mis on tehtud sõltumatu valikuprotsessi tulemusel, ning ta otsustab kasutada õigust ametisse nimetamist või soovitust mitte kinnitada, peab ta selle otsuse teatavaks tegema ja seda selgelt põhjendama.[13]

Meie uurimistöö näitab, et enamikus analüüsitud riikidest on kaitseks täidesaatva või seadusandliku võimu poliitilise mõju eest kehtestatud kohtunike ametisse nimetamiseks süsteem, milles on oluline roll antud kohtusüsteemi vastavale organile. Ametisse nimetamise menetluste peamised põhimõtted on enamjaolt kehtestatud seaduse tasandil.

Kokkuvõte

Võrdlev uuring kinnitab, et kohtunike valimisel, hindamisel ja edutamisel kasutatakse nii EL-i liikmesriikides kui ka väljaspool EL-i mitmeid lähenemisviise. Lähenemisviiside mitmekesisusest hoolimata on selge tendents suurema läbipaistvuse ja mittediskrimineerimise põhimõtte tagamise suunas.

Praegu valitseb Euroopa tasandil eri riikide vahel selge konsensus, et kohtunike valimine peaks põhinema oskuste ja omaduste tasemel. See tähendab, et peaksid olema objektiivsed valikukriteeriumid ja läbipaistvad menetlused, mis tagavad erapooletu lähenemise ning kaitsevad kohtunike sõltumatust.

Võrdlev uuring kinnitab ka vajadust leida tasakaal valimise ja ametisse nimetamise menetluse läbipaistvuse ja objektiivsuse ning kohtunikekorpuse moodustamise tulemuslikkuse ja tõhususe vahel. Liiga keeruline menetlus (nagu näiteks Leedus) ja liiga tehnokraatlik lähenemine (nt Ukrainas) võivad muutuda takistuseks kohtunike tulemuslikul värbamisel ja kohtusüsteemi tõhusa toimimise tagamisel. Teine risk, mis kaasneb menetlustega, mis on liiga pikad ja keerulised ning hõlmavad mitmeid etappe, teste, eksameid ja intervjuusid, on see, et parimad juristid ei pruugi tahta kohtuniku ametikohale kandideerida.

Riikides, kus on tekkinud raskused kohtuniku ametikohale parimate juristide leidmisega, tuleks pöörata rohkem tähelepanu võimalike kandidaatide reservi laiendamisele ning nende jaoks valikumenetluste atraktiivsemaks muutmisele.

Tahtmatu kallutatuse ärahoidmiseks tuleks kasutada valikumenetluses igal võimalusel nn pimemeetodeid. Suurendada tuleks võimalike kandidaatide mitmekesisust, hoidudes igasugusest diskrimineerimisest.

Enamik riike tunnistab pehmete (psühholoogiliste ja sotsiaalsete) pädevuste olulisust kohtunike valimisel.

Parimate inimeste välja valimine ei ole viimane etapp. Võrreldes kohtunike värbamise süsteemiga, mis tagab parimate omadustega parimate kandidaatide valimise, ei ole vähem oluline kohtunike tulemuslikkuse jälgimise ja nende oskuste arendamise süsteemi loomine aitamaks kohtunikel vältida riske (sealhulgas psühholoogilist läbipõlemist) ja puudujääke ning võtmaks meetmeid nende riskide juhtimiseks ja kohtunike tulemuslikkuse parandamiseks. Selleks on vajalik kohtunike töö regulaarne tõhus hindamine.

____________________________

[1] Artikkel on koostatud projekti nr 2018-1-0662 „The Portrait of a Judge – a multi-dimensional model of competencies to be measured during the procedures of selection, evaluation and promotion of judges“ (Kohtuniku portree – kohtunike valimise, hindamise ja edutamise menetluse käigus mõõdetavate pädevuste mitmemõõtmeline mudel) raames, mida rahastavad EMP ja Norra piirkondliku koostöö toetusfond „Norway Grants Fund for Regional Cooperation“. Lisateavet leiab veebilehelt https://judgeportrait.eu/ (06.03.2023).

[2] Õigusriigi põhimõtete kontrollnimekiri (CDL‑AD(2016)007), mille Veneetsia komisjon võttis vastu oma täiskogu 106. istungjärgul (11.–12. märts 2016). Kinnitanud ministrite asetäitjad 1263. istungil (6.–7. september 2016) ning Euroopa Nõukogu Kohalike ja Piirkondlike Omavalitsuste Kongress oma 31. istungjärgul (19.–21. oktoober 2016). – https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)007-e (06.03.2023).

[3] https://judgeportrait.eu/wp-content/uploads/2021/07/2021-06-30-WP3-Report-on-comparative-analysis.pdf (06.03.2023).

[4] https://judgeportrait.eu/wp-content/uploads/2021/07/2021-06-30-WP3-Report-on-comparative-analysis.pdf (06.03.2023).

[5] Projekt on veel pooleli, seega on tulemused esialgsed. Projekti lõpptulemused avaldatakse projekti veebilehel https://judgeportrait.eu/ 30. jaanuaril 2024 ja neist tehakse kokkuvõte raamatus „Portrait of a Judge“ (Kohtuniku portree), mis tehakse kättesaadavaks veebis e-raamatuna ja soovi korral paberil (olenevalt võimalustest).

[6] EIKo Guðmundur Andri Ástráðsson vs. Island, 01.12.2020, nr 26374/18.

[7] ÜRO Inimõiguste Nõukogu, dokument A/HRC/11/41, 24. märts 2009.

[8] Euroopa Nõukogu ministrite komitee soovitus CM/Rec(2010)12, punkt 48. –  https://rm.coe.int/cmrec-2010-12-on-independence-efficiency-responsibilites-of-judges/16809f007d (06.03.2023).

[9] EIKo Guðmundur Andri Ástráðsson vs. Island, 01.12.2020, nr 26374/18, § 234.

[10] https://www.coe.int/en/web/ccje/-/report-on-judicial-independence-and-impartiality-in-the-council-of-europe-member-states-in-2017 (06.03.2023).

[11] Euroopa kohtute nõukogude võrgustik, Dublini deklaratsioon kohtunike värbamise ja ametisse nimetamise standardite kohta: https://www.encj.eu/index.php/node/378 (06.03.2023).

[12] Vt nt Gruusia ombudsmani Nino Lomjaria seisukoht Euroopa Inimõiguste Kohtule kohtuasjas Guðmundur vs. Island. Selles seisukohas anti ülevaate hiljutisest Gruusia ülemkohtusse kohtunike valimise ja nimetamise protsessist, mis oli saanud kriitikat nii ombudsmani büroolt kui ka mitmetelt rahvusvahelistelt organitelt. Kriitika keskendus peamiselt läbipaistvuse puudumisele ametisse nimetamise menetluses ja objektiivsete valikukriteeriumide puudumisele, mis vähendas tõsiselt teenetepõhise ametisse nimetamise võimalust.

[13] Euroopa kohtute nõukogude võrgustik, Dublini deklaratsioon kohtunike värbamise ja ametisse nimetamise standardite kohta: https://www.encj.eu/index.php/node/378 (06.03.2023).