Kaidi Lippus
Notarite Koja tegevdirektor, endine Justiitsministeeriumi kohtute talituse juhataja

 

Kohtute haldamise nõukoda (KHN) toetas 8. detsembril 2023 toimunud 127. istungil töörühma moodustamist järgmise kohtute arengukava loomiseks. Eestvedajaks määrati Tallinna Ringkonnakohtu esimees Villem Lapimaa. Töö läks tempokalt käima ja juba 21. detsembril 2023 moodustas Riigikohtu esimees Villu Kõve käskkirjaga töörühma, kelle ülesandeks sai töötada välja kohtute arengukava eelnõu, nii et esialgsed kokkuvõtted esitatakse arutamiseks 2024. aasta maikuus kogunevale KHN-ile ja kohtunike täiskogule.

Kuigi KHN kasutab oma otsuses sõnastust „järgmine kohtute arengukava“, pean märksa märgilisemaks selle loomiseni jõudmist, sest tegemist on esimese kogu kohtusüsteemi hõlmava arengukavaga.

Esimese ja teise astme kohtute arengukava 2020–2023[1] võib pidada uue arengukava eelkäijaks vaid tinglikult. Arengukava koostati toona küll kohtunikke kaasates ja tihedas koostöös kohtute esimeeste, kolleegiumide esimeeste, kohtumaja juhtide ja KHN-i liikmetega, kuid see ei hõlmanud Riigikohtu tegevust, seda ei arutatud kohtunike täiskogul ja KHN (ega tegelikult ka ükski teine organ) seda ei kinnitanud.

Seega on praegune arengukava loomine uudne protsess ja seepärast on igati paslik süveneda küsimustesse, milleks ja kellele arengukava koostatakse ning kus on selle koht riigi arengudokumentide korralduses.

Teen artiklis esmalt ülevaate Eesti riigi strateegiadokumentide süsteemist, üritan sellesse paigutada eelmise esimese ja teise astme kohtute arengukava ning jagada mõtteid uue arengukava loomise kohta. Kõrvalloos käsitlen teoreetiliste aluste abil strateegilise planeerimise vajadust ja kasu organisatsioonile ning selgitan lühidalt strateegia elluviimist toetavaid aspekte. Viimaks on kohtunikud Kristjan Siigur ja Neve Uudelt kommenteerinud minu palvel mu püüdlusi tuua arengukavade maailma selgust.

Riigi strateegiline planeerimine

Riigi strateegilist planeerimist reguleerib riigieelarve seadus (RES), mille kolmandas peatükis on toodud riigieelarve raamistik ja lähtealused. Riigi strateegilised arengudokumendid on RES § 19 kohaselt riigi pikaajaline arengustrateegia, poliitika põhialused, valdkonna arengukava ja programm. Seaduses on sätestatud, et strateegilised arengudokumendid peavad olema omavahel kooskõlas. Eraldi on nimetatud, et põhiseaduslikud institutsioonid ei ole kohustatud strateegilisi arengudokumente koostama.

Riigi pikaajaline arengustrateegia on arengudokument, milles määratakse poliitikavaldkondade terviklik visioon, üleriigilised strateegilised sihid ja olulisemad muudatused nende elluviimiseks vähemalt 15 aastaks. Riigi pikaajalise arengustrateegia võtab vastu Riigikogu kas omal algatusel või Vabariigi Valitsuse ettepanekul. Praegu on selleks Vabariigi Valitsuse ettepanekul 2021. aastal loodud raamistik „Eesti 2035“[2], mis koondab olulisemad Eesti strateegilised sihid ja tegevussuunad ning seob need riigi rahaliste võimalustega. „Eesti 2035“ raames loodi riigile oluliste näidikute mõõdupuu Tõetamm[3], mille leiab Statistikaameti kodulehelt ja mis näitab, kuidas riigil seatud sihtide saavutamisega läheb.

Poliitika põhialused on arengudokument, milles määratakse ühe või mitme omavahel seotud poliitikavaldkonna visioon, üleriigiline eesmärk ja prioriteetsed arengusuunad. Poliitika põhialustes ei seata üldjuhul mõõdetavaid eesmärke, sest see on üldine dokument, kus antakse suund, mille poole riigis liikuda, ning põhimõtted, millest valdkonna arengus pikaajalises plaanis (15 ja enam aastat) lähtuda.

Poliitika põhialused võtab samuti vastu Riigikogu kas omal algatusel või Vabariigi Valitsuse ettepanekul. Praegu kehtivaid poliitika põhialuseid on seitse[4]. Need on riigireformi ja hea halduse põhialused, Eesti julgeolekupoliitika, kliimapoliitika, maapõuepoliitika, spordipoliitika ning kaks justiitsvaldkonna arengudokumenti: kriminaalpoliitika põhialused aastani 2030[5] ja õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030[6].

Valdkonna arengukava on arengudokument, milles määratakse terviklikult ühe või mitme poliitikavaldkonna üldeesmärk, alaeesmärgid ja nende mõõtmist võimaldavad mõõdikud ning poliitikainstrumendid, mille kaudu seatud eesmärke plaanitakse saavutada. Arengukava koostatakse vähemalt eelarvestrateegia perioodiks. Selle kinnitab Vabariigi Valitsus, kuid see esitatakse enne Riigikogule arutamiseks.

Vabariigi Valitsus on RES § 20 lõike 3 alusel kehtestanud määruse „Valdkonna arengukava ja programmi koostamise, elluviimise, aruandluse, hindamise ja muutmise kord“[7]. Selle kohaselt otsustab arengukava algatamise Vabariigi Valitsus. Tema määrab vastutava ministri, kes moodustab valdkonna arengukava juhtkomisjoni, mis koosneb asjaomaste ministeeriumide, Riigikantselei ja huvirühmade esindajatest ning ekspertidest. Arengukava koostatakse üldjuhul seitsmeks kuni kümneks aastaks ja see viiakse ellu programmide kaudu.

Kehtivaid valdkondlikke arengukavasid on 17 ja koostamisel arengukavasid viis.[8] Justiitsvaldkonda mõjutavad otsesemalt digiühiskonna arengukava 2030, noortevaldkonna arengukava 2021–2035 ja siseturvalisuse arengukava 2020–2030, kaudselt aga ka mitu teist kava.

Programm on arengudokument, milles määratakse tulemusvaldkonna alaeesmärgi saavutamise meetmed, mõõdikud, tegevus ja rahastamiskava. Programmiga viiakse ellu valdkonna arengukava alaeesmärki ja selle kinnitab minister. Programm koostatakse ja seda muudetakse eelarvestrateegia ning riigieelarve koostamisel.

Kui tulemusvaldkonna kohta ei ole koostatud arengukava, võib koostada programmi, millega viiakse ellu Eesti pikaajalisi strateegilisi ehk praegusel ajal „Eesti 2035“ sihte.

Esimese ja teise astme kohtute arendamisega seonduvat kajastatakse Justiitsministeeriumi 2023.–2026. aasta programmis õigusriigi tulemusvaldkonna tegevuse 5 „Õigusemõistmise, õigusregistrite ja õigusteenuste tagamine“ all.[9]

Riigiasutuste vabatahtlikud strateegiadokumendid

RES § 19 lõike 7 kohaselt ei ole põhiseaduslikud institutsioonid kohustatud strateegilisi arengudokumente koostama. Ka teistest seadustest ei tulene neile sellist ülesannet. Siiski on mitu põhiseaduslikku institutsiooni seda teinud. Nii on olemas Eesti Panga strateegia aastani 2028[10] ja riigikontrolör on oma käskkirjaga kehtestanud Riigikontrolli strateegia aastateks 2020–2024[11]. Kumbki strateegia ei viita teistele riigi strateegiadokumentidele. Näiteks Eesti Panga strateegia käsitleb küll kliimaneutraalsuse teemat ja nimetab kliimapoliitika eesmärke, kuid ei viita otseselt kliimapoliitika põhialustele 2050.

Selliseid strateegiadokumente, mis ei ole loodud RES-i alusel, on avalikus sektoris veel, näiteks Riigi Infosüsteemi Ameti (RIA) strateegia 2021–2025.[12] RIA kuulub Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi valitsemisalasse. Kui Justiitsministeeriumil on kogu valitsemisala peale üks programm, siis Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumil on neid kuus, millest RIA on seotud teadmussiirde programmi ja digiühiskonna programmiga. Samas viitab RIA oma strateegias küll digiühiskonna arengukavale, kuid ei nimeta kumbagi programmi. RES-i arengudokumentide hierarhiasse süvenedes paistab see ka loogiline: arengukava eesmärke ellu viiva asutuse strateegia ongi üldisem kui programm, kus tuleb esitada tulemusvaldkonna alaeesmärgi saavutamise meetmed, mõõdikud, tegevus ja rahastamiskava.

Ka Politsei- ja Piirivalveamet on loonud strateegia #PPA2030[13], kus aga ei ole nimetatud ei poliitika põhialuseid ega arengukavasid. Siseturvalisuse arengukavas 2020–2030[14] viidatakse nii poliitika põhialustele kui ka mitmele arengukavale ja selle elluviimiseks on siseminister kinnitanud siseturvalisuse programmi 2024–2027. Programmis on kirjas ka mõni Politsei- ja Piirivalveameti arendusvajadus ja tegevus, kuid strateegiadokumendid omavahel seostatud ei ole.

Kohtute arengukava riigi strateegiadokumentide süsteemis

Olles nüüd tuttavad riigi strateegiadokumentide süsteemiga ja uurinud mitme riigiasutuse strateegilist planeerimist, vaatame, kuhu asetus strateegiadokumentide maailmas esimese ja teise astme kohtute arengukava 2020–2023.

Riigieelarve seaduse 2017. aastal kehtinud redaktsiooni kohaselt oleks valdkonna arengukava pidanud kinnitama Vabariigi Valitsus, kui seadusest ei tulene teisiti. Kohtute seadus ei reguleeri kohtute strateegilist planeerimist ega ka kohtute valdkondliku arengukava küsimusi. Valitsemisala arengukava oleks pidanud kinnitama minister, kuid esimese ja teise astme kohtute arengukava 2020–2023 justiitsminister ei kinnitanud. Seda ei teinud ka KHN. Arengukava loomise teekonda ja arutelusid on kajastatud KHN-i 96., 98., 100. ja 103. istungi protokollides.[15] Viimasest saab lugeda: „KHN arutas esimese ja teise astme kohtute arengukava ja nõustub arengukavas kirjeldatud arengusuundadega ning nende esitamisega Justiitsministeeriumi TERE programmis ja RES protsessis arvestamiseks, kuid ei kinnita ametlikult dokumenti. Justiitsministeerium esitab arengukavast lähtuvad ja töösse võetavad üksikküsimused KHN-ile otsustamiseks.“[16]

Arengukava kehtimahakkamisel 1. jaanuaril 2020. aastal jõustus RES-i uus redaktsioon, mis muutis kehtetuks ministri kinnitatavate valitsemisala arengukavade regulatsiooni ning jättis alles vaid regulatsiooni valdkondlike, Vabariigi Valitsuse kinnitatavate arengukavade kohta. Minu hinnangul ei vastanud esimese ja teise astme kohtute arengukava 2020–2023 formaalsetele valdkondliku või valitsemisala arengukava nõuetele ei selle loomise ega kehtimahakkamise ajal ega kuulunud RES-i mõttes riigi strateegiliste arengudokumentide süsteemi.

Kuid nii nagu KHN oma otsuses viitas, arvestati praktikas nii arengukava olemasolu kui ka osa selles kirjeldatud arengusuundadest Justiitsministeeriumi programmis aastateks 2023–2026. Seal nimetatakse õigusriigi tulemusvaldkonna arengut suunavateks strateegilisteks dokumentideks õigusloomepoliitika põhialuseid aastani 2030, kriminaalpoliitika põhialuseid aastani 2030 ning esimese ja teise astme kohtute arengukava 2020–2023. Programmi tegevuse 5 „Õigusemõistmise, õigusregistrite ja õigusteenuste tagamine“ alla mahub mitu kohtute arengukava 2020–2023 eesmärki, kuid kaugeltki mitte kõik, mis arengukavast selle kehtivuse ajal jäi realiseerimata.

Programmi uuendatakse igal aastal ja kuigi KHN-i istungitel on alati kajastatud RES-i protsessis esitatud kohtutega seotud eelarvetaotlusi ning arutatud kohtuid puudutavate seaduseelnõude üle, ei ole peetud arutelusid arengukava tegevussuundade lisamise kohta Justiitsministeeriumi programmi. Need valikud on jäänud Justiitsministeeriumi teha.

Nüüd jõuan küsimuse juurde, millised tingimused peaksid olema täidetud, et uus, kogu kohtusüsteemi hõlmav arengukava oleks osa riigi strateegiliste arengudokumentide süsteemist, ning kas see on tingimata vajalik.

Justiitsministeeriumi, kohtujuhtide ja KHN-i vahel on alanud arutelud kohtute haldamise süsteemi muutmise teemal ning juba on valminud ka sellekohane seaduse muutmise eelnõu väljatöötamiskavatsus. Kuigi arutelu on artikli kirjutamise ajal veel üldisemal tasemel ja haldamise süsteemi kohta ei ole otsuseid langetatud, on tõenäoline, et ees seisab kohtute seaduse oluline muutmine osas, mis puudutab justiitsministri ja KHN-i pädevust. Muudatus puudutab eelduslikult ka kohtute rahastamist.

Kui kohtuhalduse poolte pädevus juba seaduse tasandil tükkideks võetakse, võiks reguleerida ka kohtusüsteemi strateegilist planeerimist ja selle seost riigieelarve protsessiga. Kes algatab ja kinnitab kohtute arengukava loomise ja mis roll on kohtunike täiskogul? Kas kohtute arengukava elluviimiseks vajalikud meetmed, tegevus ja rahastamiskava tuleb esitada Justiitsministeeriumi programmis? Kui kohtute arengukava eesmärgi täitmine eeldab tegevust nii alama astme kohtutes kui ka Riigikohtus, kas siis tuleb Vabariigi Valitsusel otsustada korraga nii Justiitsministeeriumi programmiga kui ka Riigikohtuga seotud eelarveküsimused?

Kui kohtute seadust ei muudeta, jääb uus kohtute arengukava valdkonnasiseseks dokumendiks ja see ei ole riigi strateegiadokument RES-i mõttes. Justiitsministeeriumi programmi jõuaks kohtute arengukava eesmärkide täitmise tegevussuunad justiitsministri valikul ja tema juhindub eelduslikult eelkõige Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammist.

Kohtute arengukava loomisel strateegiliselt ja targalt mõeldes on aga võimalik selle olulisust riigieelarve vaates suurendada ka siis, kui seaduste muutmine viibib. Seaduseid võib muuta, et tagada kohtute arengukava formaalne kuulumine riigi strateegiliste dokumentide süsteemi. Kuid minu arvates on isegi mõjusam see, kui kohtute arengukava arvestaks sisuliselt riigi strateegiadokumentide eesmärkidega ja toetaks neist asjakohaseid. Kohtute strateegiliste eesmärkide elluviimise kaudu saab aidata saavutada näiteks järgmisi „Eesti 2035“ sihte:

  • Eesti majandus on tugev, uuendusmeelne ja vastutustundlik;
  • Eesti on uuendusmeelne, usaldusväärne ja inimesekeskne riik.

Riigi strateegiadokumentide hierarhias allapoole liikudes jõuame poliitika põhialuste ja valdkondade arengukavadeni. Kohtute pingutusi on otseselt vaja kriminaalpoliitika põhialuste 2030[17] elluviimisel. Siseturvalisuse arengukavas 2020–2030[18] puudutavad kohtusüsteemi näiteks põhiõigusi järgiva tagasisaatmispoliitika elluviimine ning kriminaaltulu tuvastamise ja konfiskeerimise võimekuse parandamine. Noortevaldkonna arengukava 2021–2035[19] seab muu hulgas eesmärgiks noorte õiguste järjepideva kaitsmise. Heaolu arengukava 2023–2030[20] kohaselt tuleb suurendada riiklike institutsioonide võimekust, et pakkuda inimestele võrdse kohtlemise ning soolise võrdõiguslikkuse põhimõtete rikkumise korral kiiret ja tõhusat abi. Keegi ei kahtle, et tõhusalt toimiv kohtusüsteem on ühiskonna toimimiseks vajalik, kuid tuleb ise näidata, kuidas kohtud saavad oma arenguga täpsemalt toetata teiste valdkondade arengut.

Kokkuvõttes usun, et riigile tervikuna, aga ka kohtutele endile tuleks kasuks, kui nad arvestaksid oma arengusuundi paika pannes teiste riigi strateegiadokumentide eesmärkidega ja tõstaks need esile. See suurendaks arengukava olulisust ja selle täitmiseks vajalikku rahastust.

Kohtute arengukava paigutamiseks riigi strateegiadokumentide hierarhiasse tuleb ette näha eraldi regulatsioon, sest ei ole mõeldav, et kohtusüsteemi arengukava hakkaks kinnitama Vabariigi Valitsus. Küll aga võiks nii Vabariigi Valitsus kui ka Riigikogu enne kohtute arengukava kinnitamist sellega tutvuda ja anda selle kohta oma arvamuse. Eriti tasuks seda teha juhul, kui KHN-i koosseisu muudetakse nii, et Riigikogu liikmed jäävad KHN-ist edaspidi eemale, nagu on jäänud kõlama kohtuhaldusmudeli uuendamise aruteludes. Arengukava projektiga tutvudes saaksid teised võimuharud teada, millised on kohtute vajadused ja arengusuunad. Nii kasvaks tõenäosus, et nendega arvestataks nii valdkonna rahastamisel kui ka õigusloomes. 

Kõrvallugu. Strateegiline planeerimine

Eespool näitasin, et asutused on kehtestanud strateegiadokumente ka ilma, et RES või muu seadus neid kohustaks või et riigieelarveline rahastamine seda eeldaks. Allpool selgitan teoreetiliste allikate varal, millist kasu saavad organisatsioonid strateegilisest planeerimisest ja mis toetab strateegia elluviimist. Allikate valikul eelistasin avalikku sektorit käsitlevaid teadusartikleid ja raamatuid, et loetu panemine kohtu konteksti oleks kergem.

Kõige lihtsama strateegilise planeerimise definitsiooni pakuvad Allison ja Kaye 2011. aastal avaldatud käsiraamatus, kus seda on nimetatud juhtimisinstrumendiks, mille abil organisatsioon lepib kokku prioriteedid, mis on vajalikud tema missiooni täitmiseks ja vastavad keskkonna vajadustele. Strateegiline planeerimine on valikute tegemine[21], mille toel jaotab organisatsioon ressursse oma prioriteetide saavutamiseks ja paneb oma liikmed töötama samade eesmärkide nimel.

Tunnustatud avaliku halduse teadlase, Minnesota Ülikooli professori John M. Brysoni definitsiooni kohaselt määrab organisatsioon strateegilise planeerimise kaudu, mis ta on (oma identiteedi), mida ta teeb (oma strateegiad ja tegevuse) ja miks ta seda teeb (mandaat, missioon, eesmärgid). Strateegiline planeerimine hõlmab kogumit kontseptsioonidest, protseduuridest, tööriistadest ja tavadest, mille eesmärk on aidata inimestel ja organisatsioonidel saada selgust oma tegevusest, selle põhjustest ja viisidest. Strateegia rakendamine on pidev pingutus organisatsiooni missiooni ja eesmärkide elluviimiseks, püsivaks õppimiseks ja ühiskondliku väärtuse loomiseks[22].

Strateegiline planeerimine ja sellest lähtuv organisatsiooni juhtimine tähendab, et analüüsimisel, otsustamisel ja tegutsemisel püütakse vastata järgmistele küsimustele:

1) kuhu soovitakse, et organisatsioon liigub (eesmärgid);

2) kuidas organisatsioon sinna liigub (strateegia tegutsemiseks);

3) kuidas saadakse teada, et ollakse soovitud kohta liikunud (hindamine)

Eeltoodust järeldub, et iga organisatsioon peaks tegelema strateegilise planeerimisega, et mõista oma toimimist ja kasutada ressursse mõistlikult. Ka empiirilised uuringud kinnitavad, et esineb positiivne seos planeerimise ja avaliku organisatsiooni tulemuslikkuse vahel: need avaliku sektori organisatsioonid, kes püstitavad selgeid eesmärke ja tulemusmõõdikuid, saavutavad paremad tulemused.[24]

Kui organisatsioon seisab silmitsi muutustega, saab strateegilisest planeerimisest vajadus. Sergio Fernandez ja Hal G. Rainey on leidnud, et pelgalt organisatsiooni liikmete veenmine muutuse tarviduses ei ole piisav, et muutus tegelikult ellu viidaks. Uus idee tuleb muuta strateegiaks koos eesmärkide ja nende saavutamise plaaniga. See annab suuna, kuidas jõuda soovitud tulemusteni, aitab tuvastada takistused ja leida võimalusi nende ületamiseks.[25] Strateegilise planeerimiseta on oht, et muutuse elluviimine laguneb eraldiseisvateks ja segadust tekitavateks juhisteks ning tegevussuundadeks. Organisatsioonis üheselt eesmärgistamata ja samaaegsed, kuid seostamata tegevusvaldkonnad raiskavad ressursse, ei võimalda hinnata tagantjärele toimunu mõju ega tehtust õppida.

Avaliku sektori strateegilise planeerimise kasu on põhjalikult uuritud. On leitud, et strateegiline planeerimine ja plaani elluviimine:

  • tugevdavad organisatsioonis strateegilist mõtlemist, tegutsemist ja õppimist;
  • toetavad paremaid otsuseid, sest need on seotud organisatsiooni eesmärkide ja tulevikuga;
  • parandavad organisatsiooni tulemuslikkust ja jätkusuutlikkust;
  • tõhustavad koostööd ühiskondlike probleemide lahendamisel;
  • suurendavad organisatsiooni legitiimsust, sest see suudab paremini täita oma rolli ühiskonnas ja luua väärtust mõistlike kuludega;
  • annavad otsest kasu organisatsiooni liikmetele (suurendavad motivatsiooni, rahulolu, tugevdavad pädevust, pakuvad perspektiivi ja vähendavad ärevust).[26]

Samas ei ole kõik avaliku sektori organisatsioonid oma tegevuses edukad ka siis, kui nad tegelevad strateegilise planeerimisega. Aastakümneid seda teemat uurinud professor Theodore H. Poister leiab, et avalikus sektoris tuleb vältida erasektori kogemuse üks ühele ülevõtmist, eelkõige liigset tehnilisust ja kvantitatiivsetele andmetele tuginemist – muidu ei ole strateegia edukas. Ta leiab, et valdkonna analüüs peab põhinema ulatuslikul uurimisel, sh „pehmetel“ andmetel.

Kui juhid hakkavad strateegiat sõnastama, tuleb kasuks, kui nad toetuvad oma kogemusele, intuitsioonile ja inspiratsioonile ning hindavad muu hulgas, kas eesmärgid on poliitiliselt teostatavad. Selline lähenemine eeldab avatud suhtlemist organisatsiooni liikmete ja koostööpartneritega. Koos tuleb arutada vajaduste, võimaluste ja tegutsemisviiside üle. Nii koostatud strateegiatel on Poisteri hinnangul paremad väljavaated eduks ehk strateegia oskuslikul elluviimisel liigubki organisatsioon soovitud suunas.[27]

Strateegia elluviimine

Strateegia viiakse ellu strateegilise juhtimise toel. Strateegiline planeerimine ja strateegiline juhtimine on tihedalt seotud, kuid eri rõhuasetusega. Planeerimisel pannakse paika raamistik ja juhised hetke parimate teadmiste kohaselt, aga juhtimine hõlmab strateegia tõhusat elluviimist, organisatsiooni liikmete julgustamist mõtlema, õppima ja tegutsema strateegiliselt ning selleks sobivate tingimuste loomist.[28] Strateegia elluviimisel tegutsetakse strateegias paika pandud raamistiku ehk missiooni, mandaadi ja eesmärkide piires, olles samal ajal avatud uue õppimisele, mis võib omakorda mõjutada raamistikku.

Strateegilise planeerimise protsess on seega lõppematu. Kuna see peab vastama muutuva keskkonna vajadustele, ei tohi see kunagi seiskuda – eri aegadel on see lihtsalt eri etappides ja selle tsüklid erinevad oma intensiivsuselt.

Iga organisatsioon peab ise valima sobiva planeerimise ja strateegia ümberhindamise aja. Tavaliselt kinnitatakse pikaajaline strateegiline plaan, mida vaadatakse igal aastal üle koos tegevuskava täitmisega, et hinnata eesmärkide poole liikumist ja keskkonnas toimuvat ning teha vajaduse korral muudatusi. Et muutustele õigel ajal reageerida, tuleb kogu tsükli jooksul koguda ja analüüsida andmeid organisatsiooni tegevuse ja seda mõjutavate tegurite kohta. Strateegia ja selle elluviimise vahele tuleb luua hindamise ja tagasisidestamise süsteem ning aegsasti enne pikaajalise strateegilise plaani kehtivuse lõppu tuleb alustada uue perioodi plaani koostamisega[29].

Organisatsiooni väärtused ja ootused juhtidele

Üks oluline arengukava loomise osa on organisatsiooni väärtuste kokkuleppimine. Väärtuste põhjal otsustatakse, kuidas tegutsetakse. Need toetavad organisatsiooni strateegiat ja eesmärkide elluviimist, määravad organisatsiooni käitumisstandardi ja kvaliteediootused. Van Der Wal et al. on leidnud, et väärtused peegeldavad organisatsiooni ja selle liikmete jaoks kõige olulisemat, olles üldisemad kui normid ja reeglid. Väärtusi ei saa kuulda ega näha, väärtused väljenduvad valikutes, suhtumises ja tegudes.[30] Organisatsiooniteooria professor Lynda Gratton tõdeb oma aastatepikkuse uurimise ja juhtimiskonsultandi praktika põhjal, et mida sarnasemad on organisatsiooni ja selle liikmete väärtused, seda tõhusamalt organisatsioon toimib. Organisatsioonikultuuris on väga olulisel kohal see, et põhiväärtusi kannaks ja kasutaks enamik selle liikmeid, sest kui isiklikud väärtused ei ühti organisatsiooni omadega, kandub see igapäevatöösse ja takistab ühiste eesmärkide saavutamist[31].

Organisatsiooni eduka toimimise üks eeldusi on väärtuste kokkuleppimine ja nendest rääkimine nii uute liikmete värbamisel kui ka kogu organisatsiooni koolitus-, arendus- ja igapäevategevuses. Selleks, et enamik liikmeid organisatsiooni seatud väärtustest lähtuksid, on vajalik, et ka juhid toimiksid nende alusel ja oleksid nende järgimisel eeskujuks. Väärtuspõhise juhtimise puhul lähtuvad juhid organisatsiooni eesmärkide püstitamisel, probleemide lahendamisel ning üksteisega ja väljapoole suhtlemisel organisatsiooni väärtustest ja kõrgetest eetilistest standarditest. Arengukavas kokkulepitud väärtused seavad seega ootused esmajoones juhtidele. Juhtide värbamisel ja arendamisel peab kindlustama, et nad järgiksid kokkulepitud väärtusi ja mõistaksid, et nendele tuginemine on organisatsiooni eduks oluline.

Kommentaar

Neve Uudelt
Tallinna Ringkonnakohtu kohtunik

 

Kuigi kohtute arengukava määratlemine riigi strateegilise arengudokumendina ja paigutamine arengudokumentide hierarhiasse võib tuua kohtud, nende töö ja olulisuse paremini esile, ei ole see minu arvates tingimata vajalik. Näen arengukava eelkõige kohtute enda praktilise tööriistana, mis võimaldaks anda meie tegevusele veelgi täpsema rõhuasetuse ja jõuaks ka iga kohtus töötava inimeseni. Samas tuleb nõustuda, et kohtusüsteemi strateegilisel planeerimisel tuleks läbi mõelda ka selle seos riigieelarve protsessiga. Oleme olukorras, kus riigi rahaliste vahendite nimel tuleb sisuliselt konkureerida ja kindel koht arengudokumentide hierarhias aitab kohtutel end paremini positsioneerida. Kahtlen siiski, kas see on sobiv viis tagada kohtute piisav rahastus, arvestades kohtute sõltumatuse ja õigusemõistmise usaldusväärsuse tagamise olulisust.

Kohtud ei peaks võtma endale ülesannet näidata, kuidas nad saavad enda arenguga toetada teiste valdkondade arengut. Riigil on võimalik seada seadusandluse kaudu prioriteete, mille täitmist kohtud laiemalt aitavad tagada. Riigi strateegiline juhtimine ja selle rahastamine peaks toimuma võimalikult objektiivsetel alustel. See on laiem küsimus organisatsioonikultuurist.

Nõustun, et võimalus olla nähtav ja rääkida ise kaasa enda prioriteetide kehtestamisel on oluline, kuid võimalusi selleks on erinevaid. Kohtute arengukava ja selle tähtsuse selgitamine ühes kehtestatud strateegiliste eesmärkide täideviimisega võiks toimuda kohtute tegevjuhtkonna kaasabil. Arengukava täitmiseks vajaliku rahastuse saamiseks on võimalik sõlmida riigiga igal aastal ka kokkuleppeid (kuigi kohtusüsteemi tuleks piisavalt rahastada ka ilma kokkulepeteta). See tagaks vajaliku koostöö eri võimuharude vahel ning aitaks esile tuua kohtute strateegilised sihid ja suunad, sidudes need riigi rahaliste võimalustega. Arengukavas seatud eesmärke täidetakse lühemate perioodide kaupa vastavalt kokkulepitule tõhusamalt ja see ei jätaks arengukava pelgalt üheks dokumendiks.

Kommentaar

Kristjan Siigur
Tallinna Ringkonnakohtu kohtunik

 

Teate ehk neid inimesi, kes peavad igasuguste arengukavade ja kontseptsioonidokumentide koostamist tegelike probleemide lahendamise vältimise eesmärgil ette võetavaks asendustegevuseks, näevad missioonist ja visioonist kõnelemist eheda umbluuna ning tahaksid jõuludeks kontorisussi sisse sattunud nännasjalt organisatsiooni väärtuste kirjelduse asemel lugeda mõnd anekdooti? Võib-olla olete kohtunud ka mõne sellisega, kes risti vastupidi usub, et arengukaval on võluvägi ja üksnes sellega lauale lajatamisest piisab, et kõik korda saaks. Kaidi Lippuse artikkel annab minu meelest hea ja selge pildi sellest, et õigus pole ei ühtedel ega teistel. Artiklis esitatud mõtted sellest, mis see kohtute arengukava õigupoolest olla saaks ja võiks, väärivad igal juhul põhjalikku lugemist – eriti kui Te seda veel ei teinud ja alustasite mingil põhjusel siinsest kommentaarist.

Olles ka ise praegu väljatöötamisel oleva arengukava projekti töörühmas, on minu arvates oluline aga hoopis see, et säherdune mõttetöö üldse on ette võetud. Olen kindel, et selle käigus lauale toodud ideed – ka need, mis ehk (kohe) lendu ei lähe või mis Sir Humphrey Appleby määratluse järgi (esmapilgul) lausa originaalseks või uudseks kvalifitseeruvad – aitavad tulevikus muuta kohtu paremaks kohaks nii selle jaoks, kes sinna tuleb või tuuakse, kui ka selle jaoks, kes seal töötab. Kuigi toetan põhimõtteliselt artiklis toodud mõtet, et kohtute arengukava võiks tulevikus leida endale kindla koha teiste riiklike arengudokumentide süsteemis, ei ole see minu arvates siiski esmatähtis, nagu ka mitte küsimus, kas või kes peaks sellise dokumendi heaks kiitma, vastu võtma või kinnitama – teadupoolest pole praeguses õigusruumis sellist pädevust sõnaselgelt ühelgi organil.

Arusaadavalt ei saa kohtute arengukavas hakata otsima vastuseid küsimustele, mida kohtud teevad ja miks, küll aga küsimusele, kuidas seda teha, ja siit edasi – mis on see, mida tehakse, aga mida tingimata ei peaks tegema. Seega näen ma arengukava koostamises ja valmimises eeskätt head võimalust kohtusüsteemi kui tervikliku organisatsiooni (enese sisse) vaatamiseks ja selle veelgi parema toimimise nimel eesmärkide ja nende poole liikumist võimaldavate sammude kindlaksmääramiseks.

Kindlasti saab selles protsessis esitada vaidlemiseks, heakskiitmiseks või mahalaitmiseks ka julgemaid ideid eeskätt selle kohta, milline peaks kohtukorraldus ja kohtu organisatsioonikultuur olema, et lahendada võimalikult väikeste kuludega võimalikult hästi ja kiiresti võimalikult palju kohtuasju. Arengukava koostamine aitab läbi mõelda, kas või millised süsteemisisesed ümberkorraldused on võimalikud ja vajalikud, et süsteem kokkuvõttes tõhusamalt ja jätkusuutlikumalt töötaks. Mingisuguste valikute tegemine arengukavas peaks tulevikus aitama neile keskenduda ja see omakorda suurendab usutavasti ka konkreetsemal tasandil võimalust, et „plaanist asja saab“, nagu ütleks kolonel John Smith alias Hannibal. Eelkõige võivad arengukava põhjal kujuneda konkreetsed ettepanekud seadusloomeks, puudutagu need siis kohtukorraldust või kohtumenetlust.

Olulise väärtusena näen sellises arengukavandamises seda, et lõppkokkuvõttes saab kohtusüsteem nii iseendale kui ka seadusandjale ausalt otsa vaadates öelda, et sisemiste ressursside ümberpaigutamise tulemusena ei ole võimalik kohtupidamist tõhusamaks muuta ehk kohtuasju kiiremini ja nõutava kvaliteediga lahendada, või tõendada loogiliselt, millist lisaefekti annaks kohtusüsteemi eelarve suurendamine ühe, üheksa või üheksakümne miljoni euro võrra.

Märgin siin ära, et hea meelega näeksin tulevases arengukavas viidet sellele, et kohtusüsteem peab välja töötama kohtuniku töö kvaliteedi hindamise süsteemi ja loobuma seni päris tugevasti juurdunud arusaamast, et kvaliteet ei ole mõõdetav ja on hinnatav äärmisel juhul vaid sel määral, nagu kunstiteose puhul. Mõistagi oleks nii mõneski mõttes lihtsam iseenda tegevuse parandamise võimalustele mitte mõelda ning uskuda, et lahenduse pakub see, kui piisavalt valjuhäälselt raha juurde nõuda, aga millegipärast ma kahtlen sellise lähenemisviisi edukuses. Raha tasub juurde panna ikka sinna, kus seda hästi kasutatakse.

Ja lõpuks tuli mul selle teema peale mõeldes meelde hoopis isand Harpagon, kellel oli teadupoolest kah mure rahaliste vahendite pärast ja kes kokkuvõttes isegi esitas enesele ju õigeid küsimusi, aga ei osanud kasina planeerimise tõttu neile vastuseid leida ning võttis oma mõtted kokku „karjudes juba aias ja sisse tulles, ilma kübarata“ näidendi neljanda vaatuse seitsmendas stseenis: „[…] Ma olen kadunud, ma olen tapetud, mu kõri on maha lõigatud, mu raha on ära viidud. Kes on seda teinud? Kuhu on ta jäänud? Kus ta on? Kuhu on ta enese peitnud? Mis pean ma tegema? Kust teda leida? Kuhu joosta? Kuhu mitte joosta? Ehk on ta seal? Ehk on ta siin? Kes see on? Pea! (Iseenese käest haarates.) Anna mu raha tagasi, lurjus! Ah, see olen mina ise […] Igaüks, kelle peale mu pilk langeb, paistab mulle kahtlane. Igaüks näib mulle minu raha varas […]“[32]. Olgu öeldud, et see lähenemisviis Harpagonile edu ei toonud.

Ootan igatahes huviga töörühma edasist tegevust ja sisukat diskussiooni sel teemal varasuvisel kohtunike täiskogul.

____________________________

[1] https://www.kohus.ee/sites/default/files/dokumendid/Esimese_ja_teise_astme_kohtute_arengukava.pdf (26.02.2024).

[2] Vt lähemalt https://valitsus.ee/strateegia-eesti-2035-arengukavad-ja-planeering/strateegia/aluspohimotted-ja-sihid#Riigivalitsemine (26.02.2024).

[3] Mis on Tõetamm? – https://tamm.stat.ee/ (26.02.2024).

[4] Kehtivad poliitika põhialused. – https://valitsus.ee/strateegia-eesti-2035-arengukavad-ja-planeering/arengukavad/poliitika-pohialused (26.02.2024).

[5] https://www.just.ee/kuritegevus-ja-selle-ennetus/kriminaalpoliitika-pohialused (26.02.2024).

[6] https://www.just.ee/oigusloome-arendamine/oiguspoliitika-pohialused-aastani-2030-0 (26.02.2024).

[7] Valdkonna arengukava ja programmi koostamise, elluviimise, aruandluse, hindamise ja muutmise kord. – RT I, 23.12.2019, 5.

[8] https://valitsus.ee/strateegia-eesti-2035-arengukavad-ja-planeering/arengukavad/kehtivad-arengukavad (04.03.2024).

[9] https://www.just.ee/strateegilised-alusdokumendid (04.03.2024).

[10] https://www.eestipank.ee/keskpangast/eesti-panga-strateegia (04.03.2024).

[11] https://www.riigikontroll.ee/Riigikontrollkuiasutus/Strateegia/tabid/140/language/et-EE/Default.aspx (04.03.2024).

[12] https://www.ria.ee/amet-uudised-ja-kontakt/amet-ja-juhtkond/ria-strateegia (04.03.2024).

[13] https://www.politsei.ee/et/ppa-strateegia-maailma-parima-politsei (04.03.2024).

[14] https://www.siseministeerium.ee/stak2030#programm-arengukava (04.03.2024).

[15] Kättesaadavad aadressil https://www.kohus.ee/dokumendid-ja-vormid/kohtute-haldamise-noukoda (04.03.2024).

[16] https://www.kohus.ee/sites/default/files/dokumendid/103._protokoll_07.12.2018.pdf (04.03.2024).

[17] https://valitsus.ee/media/3772/download (04.03.2024).

[18] https://www.siseministeerium.ee/stak2030 (04.03.2024).

[19] https://valitsus.ee/strateegia-eesti-2035-arengukavad-ja-planeering/arengukavad/kehtivad-arengukavad (04.03.2024).

[20] https://www.sm.ee/heaolu-arengukava-2023-2030#heaolu-arengukava-20 (04.03.2024).

[21] M. Allison, J. Kaye. Strategic planning for nonprofit organizations: A practical guide and workbook. John Wiley & Sons, 2011.

[22] J. M. Bryson (2010). The future of public and nonprofit strategic planning in the United States. – Public administration review nr 70, lk 255–267.

[23] S. Maleka (2014).. Strategy management and strategic planning process. DTPS strategic planning & monitoring, 1(1), 1–29.

[24] G. A. Boyne (2010). Strategic planning. Public service improvement: Theories and evidence, 60–77.

[25] S. Fernandez & H. G. Rainey (2017). Managing successful organizational change in the public sector. In Debating public administration (pp. 7–26). Routledge.

[26] J. M Bryson (2010). The future of public and nonprofit strategic planning in the United States. – Public administration review, 70, 255–267.

[27] T. H. Poister (2010). The future of strategic planning in the public sector: Linking strategic management and performance. – Public administration review, 70, 246–254.

[28] Samas.

[29] M. Allison & J. Kaye (2011). Strategic planning for nonprofit organizations: A practical guide and workbook. John Wiley & Sons.

[30] Z. Van Der Wal, G. De Graaf, K. Lasthuizen (2008). What’s valued most? Similarities and differences between the organizational values of the public and private sector. – Public Administration, Vol. 86, No. 2, 465–482.

[31] L. Gratton (2000). Elav strateegia: Inimesed ettevõtte südames. Tallinn: Kirjastus Pegasus (2004); S. Sai Manohar, S. Pandit (2014). Core Values and Beliefs: A Study of Leading Innovative Organizations. – Journal of Business Ethics, Vol. 125, No. 4, 667–680.

[32] Molière „Ihnus“, tlk. R. Kask, kogumik „Molière. Näidendid“, Tallinn Eesti Raamat 1974, lk 611.