Uno Lõhmus
Endine Riigikohtu esimees
Artikli kirjutamise ajal kehtinud Eesti kohtute haldamise mudel on põhijoontes sama, mis nähti ette kohtute seadusega, mille Riigikogu võttis vastu 19. juunil 2002 ja mis jõustus sama aasta 29. juulil.[1] Oma arutluses lähtun asjaolust, et kohtuhalduse küsimused on paigutatud seaduse 6. peatükki, sealjuures § 39 lõige 4 hõlmab ka laiemaid teemasid. Sestap on kohtuhalduse mõiste selge piiritlemine üsna keeruline ja ma ei pea vajalikuks määratleda kõiki aspekte, mida on võimalik selle alla mahutada.
Püüan anda ülevaate küsimustest, mille üle on iseseisvuse taastamise aegses Eesti riigiõiguses ja kohtuinstitutsioonide taasloomisel enam vaieldud, ja esitada oma hinnangu. Kohtuhalduse problemaatikat on erialakirjanduses käsitlenud eelkõige Riigikohtu esimehed, kuid mõni küsimus oli terava vaidluse objektiks eeskätt praegu kehtiva seaduse ettevalmistamisel Justiitsministeeriumis ja ka Riigikogus. Sügavama ja teoreetilisema käsitluse leiab lugeja kohtute seaduse kommenteeritud väljaandest.[2]
Kuna osalesin 2002. aasta kohtute seaduse koostamisel ja mul oli võimalus mitmel korral oma seisukohti Riigikogu liikmetele selgitada[3], siis pean hoiatama, et artiklis kirjapandu ei ole kõrvalseisja kiretu kirjeldus, vaid kohtute mõnes arenguetapis osaleja arusaamad ja vaated.
I Kohtureformi algus
Enne vaidlusküsimuste juurde asumist on kasulik meenutada, et kohtute seaduse temaatika on aegade jooksul pakkunud üsna pikka arutelu. 2002. aasta kohtute seadus on – tõsi küll, paljude muudatuse ja täiendustega – vastu pidanud üle 20 aasta.
Meie riigi rahvahääletusel 28. juunil 1992 vastu võetud põhiseadus jõustus sama aasta 3. juulil. Kaks kohtute tegevust reguleerivat seadust – kohtute seadus ja kohtuniku staatuse seadus – pandi kirja ja kuulutati välja enne põhiseaduse jõustumist.[4] Nende kahe õigusakti eelnõu ning Eesti Vabariigi Ülemnõukogu otsuse „Eesti Vabariigi kohtute seaduse“ ja „Eesti Vabariigi kohtuniku staatuse seaduse“ rakendamise kohta valmistas ette Edgar Savisaare Rahvarinde valitsus. Justiitsminister oli tollal Jüri Raidla.
Eelnõude ja otsuse projekti esimene lugemine toimus Ülemnõukogus 26. septembril 1991, neid tutvustas tollane justiitsministri asetäitja Märt Rask ja kaasettekande tegi õiguskomisjoni liige Ahti Kõo.[5] Rask selgitas, et mõlema eelnõu väljatöötamisel on põhimõtteliselt aluseks Eesti Vabariigi 1938. aasta kohtute seadustik. Väljapakutud variandi järgi peaks riigis olema kolmeastmeline kohtusüsteem. Halduskohtud on eelnõu kohaselt kavandatud maa- ja linnakohtute juurde või eraldi kohtutena.[6]
20. septembril 1992 valiti vabariigi Riigikogu ning 22. oktoobril asus ametisse Isamaa, Eesti Rahvusliku Sõltumatuse Partei ja Mõõdukate valitsus, mida juhtis Mart Laar. Justiitsministriks sai Kaido Kama.
Kohtureformi käigus tuli nii 1992. kui ka 1993. aastal oluliselt muuta nii kohtute seadust kui ka kohtunike staatuse seadust.[7] Riigikogu seaduste täiendamise ja muutmise esimesel lugemisel 9. detsembril 1992 esinenud justiitsminister Kama märkis, et kohtureformi algatamine on tekitanud vajaduse viia vastuvõetud seadused kooskõlla põhiseadusega.[8] Eelmisel päeval oli Riigikogu nimetanud ametisse Riigikohtu esimehe Rait Maruste[9], kes andis ametivande 26. veebruaril 1993.[10] Samal istungil nimetati 11 Riigikohtu kohtunikku.
Tasapisi hakkasid täituma ka esimese ja teise astme kohtute ametikohad. Kuna kogu tähelepanu oli kohtureformil, ei saanud kohtuhalduse probleemid sellel etapil erilist tähelepanu.
Kuigi kohtute seadus otsesõnu kohtuhalduse küsimusi ei käsitanud, tulenes selle sätetest, et esimese ja teise astme kohtud – maa-, linna-, haldus- ning ringkonnakohtud – töötavad Justiitsministeeriumi organisatsioonilis-majanduslikul juhtimisel. Vabariigi Valitsuse seaduses[11], mis võeti vastu 13. detsembril 1995, oli samuti kirjas, et esimese ja teise astme kohtute korralduslik ja majandustegevus on Justiitsministeeriumi valitsemisalas (§ 59). Justiitsministeeriumi põhimääruse[12] punkti 6 alapunkt 15 nägi ette, et ministeerium valmistab ette oma valitsemisala eelarve, kuid põhimääruse punkti 2 järgi kuulusid valitsemisalasse Perekonnaseisuamet, Prokuratuur ja Täitevamet. Riigikohtu suhtes justiitsministril pädevust ei olnud. Kohtusüsteemi mõjutavad küsimused olid Riigikohtu üldkogu pädevuses (nt ringkonnakohtute kolleegiumide, nende liikmete arvu ja neisse kuuluvate kohtunike, samuti kolleegiumide esimeeste määramine, ringkonnakohtute esimeeste, esimese astme kohtute esimeeste ja kohtunike ametissenimetamise ning kohtute tööpiirkondade kooskõlastamine; Riigikogule või Vabariigi Presidendile esildiste tegemine kohtuniku ametist tagandamiseks jt).
Kohtute seadusest nähtus toona, et kohtunike üldarvu, kohtute asukoha, tööpiirkonnad ja neis töötavate kohtunike arvu, kohtute esimehe ja kohtute reglemendi ning kantselei struktuuri ja töötajate koosseisu otsustas justiitsminister (§-d 16 ja 18). Samuti võis ta revideerida ka nende kohtute organisatsioonilist ja finantstegevust (§ 35).[13] Kohtuniku staatuse seadus andis justiitsministrile õiguse algatada kohtuniku suhtes distsiplinaarmenetlus (§ 21).[14]
II Esimesed mõtted kohtuhalduse kujundamiseks
Kohtureformi esimesel etapil keskenduti kohtute ja kohtunikkonna loomisele. Riigikohtu esimees Rait Maruste tõdes Juridicas 1994. aastal, et „Kohtureformist oleme läbinud nn inkubatsiooni etapi, mis seisnes muudatuste läbimõtlemises ja normatiivaktide vormistamises ning põhiliselt läbinud kõige valulisema ja raskema osa teostatavast etapist – kohtunikkonna ümbernimetamise ning uue kohtusüsteemi käivitamise. Ees seisab arendava etapi pikk tee.“[15]
Lisaks jõudis Riigikohtu esimees nüüd ka võimude lahususe teemani: „Põhiseaduse jõustumisega ning halduskohtumenetluse sisseviimisega Eestis loodud põhimõtteliselt uude õigusolustikku ei sobi enam nõukogudeaegne kohtuorganite haldamissüsteem. Esiteks pole see põhiseaduslik ning ei ole kooskõlas õigusemõistmise sõltumatusega. Teiseks on see takistuseks kohtusüsteemi kui iseseisva võimkonna terviklikul ja operatiivsel haldamisel ning kolmandaks on see ka poliitiliselt ebaotstarbekas.“[16] Maruste märkis, et kui kohtulikus vaidluses on valitsuse esindajaks Justiitsministeeriumi asekantsler, siis on kohtunik ühe poole teenistuses, tema palgal ja halduslik-organisatoorsel juhtimisel. Kuna justiitsministril on õigus algatada kohtuniku suhtes distsiplinaarmenetlus, leidis Maruste, et „see ei ole printsiibipuhas, sõltumatu ja erapooletu õigusemõistmine“. Ta pidas õigeks anda kohtusüsteemi haldamine täitevvõimult üle kohtusüsteemile, sest halduse korralduslik lõhestatus Riigikohtu ja Justiitsministeeriumi vahel pärsib juhtimisotsuste tegemist, ühtse halduspoliitika kujundamist, kaotab ülevaate eraldatud riiklike vahendite kulutamisest ning hajutab ka vastutuse. Maruste pani ette muuta süsteemi, luua iseseisev kohtute haldusorgan, mis alluks Riigikohtule, põhimõttelistes otsustes (nt koosseisud, eelarved, arengustrateegia jmt) aga iga-aastasele kohtuesimeeste konverentsile.[17]
1995. aastal tutvustas Maruste Juridica veergudel ulatuslikku kohtusüsteemi juhtimise korrastamise kava.[18] See polnud Riigikohtu esimehe isiklik arvamus. Artikli lõpust leiab märke, et kava on põhimõtetes läbi arutatud ja heaks kiidetud Riigikohtu üldkogu koosolekul 31. augustil 1994 ning kohtute esimeeste nõupidamisel 27. septembril 1994.
Ka selles artiklis kirjutas Maruste, et „Eestis omaksvõetud poliitilise vaatluse [õige sõna peaks olema „valitsuse“ – U. L.] kontseptsioon tähendab, et kohtud, mis peaksid olema erapooletud ja sõltumatud, on allutatud poliitilise ministri organisatsioonilis-majanduslikule juhtimisele. Taoline asjade korraldus sisaldab endas ületamatut vastuolu erapooletuse ja sõltumatuse nõude ning poliitilise juhtimise vormi vahel.“[19]
Maruste leidis artiklis, et Eesti kohtu(õigus)süsteem on oma olemuselt ja sisult sarnane angloameerika omaga, mistõttu peab ka kohtuhalduse korraldus järgima selles käibel olevat, mitte aga Mandri-Euroopa mudelit.
Artiklis nähti võimalust teha valik nelja variandi vahel. Esikohal oli võimalus säilitada olemasolev süsteem selle erinevusega, et juhtimisülesanded ja struktuurid antakse Riigikohtu pädevusse. Teise võimalusena nähti nn Rootsi mudelit, kus kohtusüsteemi haldusjuhtimine eraldatakse täitevvõimust ja luuakse kohtute administratsioon. Kolmandana nimetati nn Ameerika mudelit, kus kõige, ka halduse üle otsustab ülemkohus ja selle esimees ning see teostatakse vastavate tööorganite abil. Viimast, neljandat võimalust nimetati segavariandiks, mille puhul leiaksid kasutust kõikide süsteemide paremad küljed. Artiklis peeti seda varianti kõige otstarbekamaks, kuid ei selgitatud, milliseid eespool nimetatud variantide detaile peaks segavariant sisaldama.
Maruste avaldatud Riigikohtu reformikava nägi ette uue juhtimisorgani moodustamise. Selleks pidi saama kohtukonverents, kes valmistab ette ja teeb juhtimisotsused kõigis olulistes ja põhimõttelistes küsimustes. Konverents pidanuks käima koos vähemalt kord aastas ja see olnuks esmajoones konsultatiivkogu, mis koosnenuks kõigi kohtute esimeestest ja haldusdirektoritest ning Eesti Kohtunike Ühingu ja Justiitsministeeriumi esindajast.
Mul puudub teave, millised arutelud ning sammud järgnesid toonaste Riigikohtu liikmete ja kohtute esimeeste ettepanekutele. Kindlasti vajaks see uurimist. Praegu liikugem aga 1998. aastasse.
III Kohtute seaduse 1998. aasta eelnõu
Uue kohtute seaduse eelnõu töötas välja Mart Siimanni juhitav Koonderakonna ja Maarahva Ühenduse valitsus, mille justiitsminister oli Paul Varul. Seaduse eelnõu algatati 20. mail 1998 ning selle koostasid Tartu Ülikooli õppejõud Gaabriel Tavits, jurist Toomas Kõiv ja Justiitsministeeriumi ametnik Priit Kama. Hiljem osales väljatöötamises ka mitu tuntud juristi, nagu Juhan Parts, Priidu Pärna ja Heiki Loot.
Eelnõu esimesel lugemisel Riigikogus 23. septembril 1998 ütles minister Paul Varul, et selle eesmärk ei ole alustada järjekordset kohtureformi, vaid täpsustada olemasolevaid regulatsioone. Seadus pidi asendama kohtute ja kohtunike staatuse seaduse.
Minister sõnas, et kõige teravam probleem on kohtunike ebapiisav kvalifikatsioon. Üle 60% kohtunikest pole varem sellel ametikohal töötanud. Kui inimene pannakse ametisse eluks ajaks, ei tohi tema nimetamine olla juhuslik, ent kahjuks ei ole nii, et ametisse saab vaid kõige kvalifitseeritum jurist. Teise keskse küsimusena nimetas minister kohtute haldamist, mille üle oli vaieldud aastaid. Kohtute haldamise suhtes seaduseelnõus siiski muudatusi ei kavandatud. Minister märkis, et pole mingit põhjust praegust mudelit muuta.[20] Küll aga nägi eelnõu ette kaks kohtunike omavalitsuse organit: kohtute esinduskogu ja kohtunike üldkogu.
Samal istungil rääkinud õiguskomisjoni esimees Daimar Liiv märkis, et komisjon on eelnõu suhtes kriitiline ja kriitiliselt on eelnõusse suhtunud ka kohtunikud.[21] Heinrich Schneider andis eelnõule Juridica veergudel karmi hinnangu, selgitades, et see on eelmisest veelgi suuremate haldusriiklike võimuambitsioonidega, rikub põhiseaduses sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtet ning seob kohtud tugevahaardeliselt täidesaatva võimuga.[22]
1998. aasta novembri alguses asusin Riigikohtu esimehe ametisse ja olin seetõttu seotud ka kohtute seaduse eelnõuga. Siiski kestis see vaid üürikest aega, sest esimesest lugemisest kaugemale seaduseelnõu ei jõudnud. See langes Riigikogu menetlusest välja VIII Riigikogu volituste lõppemisega 1999. aasta märtsis.
IV 2002. aasta kohtute seaduse ettevalmistamine
Sajandivahetuse olukord oli Eesti kohtusüsteemile küllaltki raske. Riigikohtu 80. aastapäeva piduliku koosoleku kõnes, mille pidasin 14. jaanuaril 2000 Tartu Ülikooli aulas, domineeris murelik ja kriitiline toon. Schneideril oli õigus, kui ta kirjutas, et Riigikohus ei saa juubelitähtpäeva muretult pühitseda, sest kannab hoolt kõigi kohtute eest. Enam kui kolmel neljandikul kohtunikest oli senine kogemus väike. Osutasin oma kõnes sellele, et suure töökoormuse kõrval oli parasjagu käimas seaduste uuendamine. Nende kvaliteet ja arusaadavus polnud alati laitmatu, mistõttu neid ka muudeti sageli. Kuna Eesti mõtles ühinemisele Euroopa Liiduga, tuli arvesse võtta välisekspertide arvamusi, mis tõid esile meie justiitssüsteemi nõrgad kohad. Justiitsministeerium tundis, et nüüd on saabunud nende tund.
Minu Riigikohtu juubelikõnes oli haldamisele pühendatud üks lõik: „1991. aasta kohtute seadus jättis kohtute haldamise küsimused lahendamata. Valitsuse seadus andis Justiitsministeeriumile õiguse korraldada esimese ja teise astme kohtute tegevust ja valitsuse poolt kinnitatud Justiitsministeeriumi põhimäärus kinnistas need kohtud ministeeriumi valitsemisalasse. Riigikohus säilitas iseseisvuse. Riigikohus kontrollib kohtusüsteemi kõrgema kohtuna vaidlustatud kohtuotsuste seaduslikkust ning tal on märkimisväärne osa kohtunikukandidaatide valikul. Paraku on Justiitsministeeriumi ja Riigikohtu koostöö olnud tagasihoidlik, kohati ka vastuoluline, mida on võimendanud osalt subjektiivset laadi erimeelsused kohtute haldamise küsimuses. […] Lähiajal on kavandatud uue kohtukorraldust reguleeriva seaduse ettevalmistamine ja vastuvõtmine. Arvesse võttes meie üld- ja õiguskultuuri taset ja kohtute haldamise nõrkust, väärib tõsist kaalumist valitsusest sõltumatu organi loomine, milles kohtunikud oleksid tugevasti esindatud.“
Riigikogu menetlusest 1999. aasta märtsis välja langenud eelnõu võttis valimiste järel uuesti käsile võimule tulnud Mart Laari valitsus, mille justiitsministriks sai reformierakondlane Märt Rask. Justiitsministri 30. mai 2000. aasta käskkirjaga moodustati kohtute seaduse eelnõu lõppversiooni väljatöötamiseks töögrupp asekantsler Priidu Pärna juhtimisel. Sinna arvati kohtunikest mind Riigikohtu esimehena, tollane Tallinna Ringkonnakohtu kohtunik ja Eesti Kohtunike Ühingu juhatuse esimees Allar Jõks, Tallinna Linnakohtu esimees Helve Särgava ning Tallinna Halduskohtu kohtunik Hurma Kiviloo.[23]
Kohtute haldamise küsimuses ei õnnestunud kohtunikel Justiitsministeeriumi seisukohta murda. Eelnõu saadeti Riigikokku 6. detsembril 2000. Kohtunikele pakuti omavalitsusorganeid – kohtunike üldkogu ja kohtunike täiskogu – eelkõige eri komisjonide (nt kohtunikueksami- ja distsiplinaarkomisjoni) valimiseks.
Eelnõu seletuskirjas öeldakse, et esimese ja teise astme kohtute haldamine kuulub eelnõu kohaselt jätkuvalt Justiitsministeeriumi pädevusse ning see ei kujuta endast kohtu sõltumatuse ohustamist, „vaid võimude tasakaalu olulist elementi“.[24] Märgiti, et analoogset mudelit kasutatakse enamikus Euroopa riikides ja enne 1940. aastat ka Eestis. „Õigusemõistmise nõukogu kaudu kohtute administreerimist ei saa Eesti oludes täna toetada. Esmalt tekib probleeme sellise mudeli põhiseaduslikust alusest. Samuti on kohtute ja täitevvõimu töö jaotamisel traditsiooniliseks aluseks põhimõte, mille kohaselt kohtute sisulise sõltumatuse tagab muuhulgas tema materiaalne varustatus, mida suudab reeglina paremini tagada täitevvõim, kes on efektiivsemalt esindatud eelarve kujundamise protsessis ja mis välistab kohtute ülekoormamise tehniliste küsimustega.“[25] Lisati, et kohtuhaldus kujutab endast täitevtegevust ning ettevalmistustes Eesti ühinemiseks Euroopa Liiduga tuleb otsustavalt lahendada mitu olulist kohtuhalduse probleemi (väljaõpe, palgaküsimused jt), mistõttu muudatuste tegemine kohtute haldamise mudelis võib anda tõsiseid tagasilööke.
Eelnõule lisati minu eriarvamus, milles kirjutasin, et kohtute haldamine ei olnud uue seaduse väljatöötamise töögrupis isegi mitte arutlusaineks, sest Justiitsministeeriumis oli kohtu halduse küsimus juba otsustatud. Seetõttu ei kaalutud ega analüüsitud kohtuhalduse mudeleid, nende tugevaid ja nõrku külgi. Diskussiooni välistamine selles küsimuses olnuks õigustatud, kui Euroopa õigusruumis olnuks esindatud vaid üks kohtuhalduse mudel. Märkisin eriarvamuses, et moodne arusaam eristab personaalset ja institutsionaalset õigusemõistmise sõltumatust. Personaalse sõltumatusega pole meil seaduse tasandil suuri probleeme, institutsionaalse sõltumatuse kohta sama väita ei saa. Viimase puhul on muu hulgas oluline küsimus, kas kohtuvõim on seadusandlikule ja täitevvõimule võrdväärne partner. Institutsionaalne sõltumatus ja kohtunike pädevus on suuresti seotud materiaalsete vahenditega, mida eraldatakse kohtusüsteemi arendamiseks. Olukord, kus kohtuvõimul on väike või olematu võimalus kaasa rääkida materiaalsete vajaduste kindlaksmääramisel, on vastuvõetamatu. Ka Riigikohtu eelarve suuruse üle otsustavad Rahandusministeeriumi ametnikud, oma seisukohtade esitamine ja diskussioon on valitsuses ning parlamendis välistatud.
Heinrich Schneider oli veenvalt selgitanud põhimõtteid, mida valitsus ja Justiitsministeerium ei tahtnud tunnustada. Schneider kirjutas, et Eesti kohtuvõimu separatsiooni printsiip ei toimi. Põhiseaduse järgi koosneb kohtusüsteem maa- ja halduskohtust, ringkonnakohtust ja Riigikohtust. Kõik kohtud on loodud, kuid mida pole, on ühtne kohtusüsteem. „Asi seisneb selles, et kogu kohtuvõimu läbiv separatsiooni põhimõte hõlmab vaid Riigikohut. Kõik teised, nii esimese kui teise astme kohtud kuuluvad Vabariigi Valitsuse seaduse § 59 kohaselt justiitsministeeriumi valitsemisalasse“.[26] Teise olulise asjaoluna märkis Schneider, et lisaks ühtse kohtuametkonna puudumisele ei saa me kõnelda ka kohtu autonoomiast. See on olemas küll Riigikohtul, kes kasutab seda oma siseelu korraldamisel, kuid ei saa seda teha teiste kohtute suhtes, sest neid haldab ja nende siseelu korraldab Justiitsministeerium. Teiste võimudega võrreldes on kohtuvõim ebavõrdses seisundis. Riigikogu on vastu võtnud oma kodukorra seaduse, valitsusel on Vabariigi Valitsuse reglement, kohtutest on vaid Riigikohtul oma kodukord. Kõik teised kohtud töötavad Justiitsministeeriumi kinnitatud reglemendi alusel.[27]
6. detsembril 2000 algatati Riigikogus kohtute seaduse eelnõu. Selle arutelu kestis poolteist aastat ja vastu võeti see 19. juunil 2002. Menetluse pikk kestus peegeldas kohtunike, poliitikute ja eelkõige Justiitsministeeriumi erimeelsusi kohtuhalduse küsimuses, kuigi esialgu eelnõu esitaja tõsiseid probleeme ei näinud. Kohtute seaduse eelnõu esimesel lugemisel 14. veebruaril 2001 ütles eelnõu tutvustanud justiitsminister Märt Rask, et kohtute haldamises ei ole põhimõttelisi muudatusi tehtud. Ta märkis, et kui eelnõus esineb sageli justiitsministri ametinimetus – keegi oli kokku lugenud, et 56 korda –, siis see hõlmab hädavajalikke ülesandeid, volitusnorme, milleta kohtuhaldust korraldada ei saa.[28]
Riigikogu kuulas ära ka Riigikohtu esimehe. Et õigustada kohtuhalduse senist süsteemi, kus esimese ja teise astme kohtud on Justiitsministeeriumi hallata ja Riigikohus on iseseisev, oli minu arusaama järgi esitatud kaks argumenti. Esiteks öeldi, et selline kohtuhalduse mudel on kasutusel paljudes riikides: justiitsminister nimetas Saksamaad, Norrat, Austriat ja Poolat. Teiseks valitses tollastes võimukoridorides arusaam, et kohtu sõltumatus peab olema tagatud üksikkohtuniku tasemel. Sestap pidasin oma sõnavõtus vajalikuks selgitada, et põhiseaduse §‑st 146 tuleneb kaks järeldust. Esiteks ei ammendu sõltumatus kohtuniku personaalse sõltumatusega, vaid hõlmab ka kohtu kui institutsiooni sõltumatuse. Teiseks ei puuduta kohtu sõltumatus üksnes õigusemõistmist, vaid kohus peab olema sõltumatu ka oma tegevuses. Seda tunnustades lakkab kohtu sõltumatuse mõiste olemast pelgalt teoreetiline probleem. Avaldasin arvamust, et Eesti mudel ei vasta enam moodsale riigiõiguslikule doktriinile. Palusin lugupeetud parlamendisaadikuid jõuda selgusele küsimuses, kas senine ja seaduseelnõus säilitatud kohtuhalduse mudel on kooskõlas põhiseaduse §-dega 4 ja 146.[29]
Juba tollal ei olnud see, et kohtuid haldab täitevvõim, Euroopas enam valitsev praktika. Võis eristada Lõuna-Euroopa kohtute haldamise mudelit, mis oli omane Prantsusmaale, Itaaliale, Hispaaniale ja Portugalile. Neis riikides ei otsustanud kohtute haldamise nõukogu kõiki kohtuhalduse küsimusi. Põhja-Euroopa kohtuhalduse mudel, mille järgi oli üles ehitatud Rootsi, Taani, Iirimaa ja nüüd ka Norra kohtuhaldus, andis kohtusüsteemile suurema enesekorraldusõiguse.[30] Meie vaatasime Põhja-Euroopa mudeli poole ja külastasime Rootsi kohtute haldamise institutsiooni (Domstolsverket). Seega oli eesmärk eraldada Skandinaavia riikide eeskujul kohtute haldamine täitevvõimu kontrolli alt.
Vaidlused kohtuhalduse üle jõudsid ka väljapoole Riigikogu ruume. Riigikogu Toimetised avaldasid 2001. aasta juuninumbris, kui seaduseelnõu lugemine veel käis, kolm kirjutist, millest kahe autorid olid kohtunikud ja ühe oma justiitsminister.[31]
Mõningaid mu enda artiklis toodud argumente olin eelnõu esimesel lugemisel juba tutvustanud: „Kuigi põhiseaduse § 149 kohaselt sätestab kohtukorralduse seadus, jätsid kohtuniku staatuse seadus ja kohtute seadus kohtute haldamise reguleerimata. Kohtute seadust ei täiendatud ka pärast põhiseaduse vastuvõtmist. Kohtute haldamine otsustati Vabariigi Valitsuse 1995. aasta seadusega, mis sätestab, et Justiitsministeeriumi valitsemisalas on esimese ja teise astme kohtute ametitegevuse ja õigusteenuse korraldamine. Riigikohus jäi iseseisvaks. Valitsuse kinnitatud Justiitsministeeriumi põhimääruses täpsustatakse, et ministeeriumi valitsemisalas on prokuratuuri, vanglate, eelvangistusmajade ja väljasaatmislaagrite kõrval ka maa-, linna-, haldus- ja ringkonnakohtud. Vabariigi Valitsuse seaduse ideoloogia kohaselt on eespool nimetatud kohtud valitsusasutuste hallatavad riigiasutused, mis on täidesaatva riigivõimu asutuse üks liik (§ 38).“[32] Teise väite kohaselt on „kohtusüsteem lõhestatud ja kohtuasutused erinevas õiguslikus staatuses. Riigikohtul kõrgeima kohtuasutusena on isekorraldusõigus, kuna aga ülejäänud kohtud on arvatud täidesaatva riigivõimu asutuste hulka. Sellega astusime rajale, mis viib meie riikliku korralduse lootusetult kaugele põhiseaduse §-s 4 sõnastatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttest.“[33]
Aase Sammelselja artikli kohaselt toetas Eesti Kohtunike Ühing järjekindlalt seisukohta, et kehtivas justiitshalduse mudelis valitseb lubamatult palju võimalusi kohtute tegevuse suunamiseks.[34]
Justiitsminister pühendas oma artikli Riigikohtu esimehe vaadete kritiseerimisele. Ta selgitas, et põhiseaduse rakendamine Eestile omase kohtuhalduse kujundamisel alles kestab. Samas iseloomustab seni viljatut vaidlust ministri arvates tõsiasi, et Riigikohtu esimehed on esindanud kõrgelennulist õigusteoreetilist suundumust, millele on vastandunud justiitsministrite tegelikust justiitshaldusest tulenevad argumendid. Rask kinnitas, et sõltumatu õigusemõistmine on õigusriikluse nurgakivi ning kõik meie põhiseaduslikud parlamendid ja valitsused on seda oma tegevuses jäägitult tunnustanud, kuid õigusemõistmise sõltumatuse üllas printsiip on tema hinnangul muutunud kaitsekilbiks suletusele, eneseimetlusele ja kohtuasjade venimisele. Kohtuhalduse arenemisvõimalused ei ole kaugeltki ammendatud, aga juba praegu mahub Eesti valitud kohtuhaldusmudelisse nii võimude lahususe kui ka tasakaalustatuse põhimõte, mille järgimine tagab kohtunikule otsustamise sõltumatuse ja kohtutöö tõhususe. See vastab ühiskonna ootustele.[35]
Eelnõu teiseks lugemiseks 2. mail 2001 oli Riigikogu toetus jäigale kohtuhalduse mudelile kahanenud. Põhiseaduskomisjonis oli toimunud mitu arutelu, kus komisjoni esimees Liia Hänni tagas tasakaalustatud arvamusevahetuse. Selle tulemusena oli esitatud mitu täiendusettepanekut.
Sotsiaaldemokraatliku Tööpartei liige Tiit Toomsalu oli esitanud ettepaneku lisada eelnõusse paragrahv „Kohtuhaldus“. Selle esimeses lõikes oli kirjas: „Riigikohtu, esimese ja teise astme kohtuasutuste haldamiseks moodustatakse käesoleva seaduse alusel avalik-õiguslik „kohtute haldusnõukogu“, kes teostab kohtute haldamist kohtute kantselei kaudu.“[36] Kirjeldatud oli ka haldusnõukogu pädevust ja õigusvõimet. Juhtivkomisjon otsustas jätta selle ettepaneku siiski arvestamata.
Kuid oli teinegi ettepanek, mille esitas põhiseaduskomisjon, keda nüüd toetas ka eelnõu algataja. Ettepanek nägi ette kohtute haldamise nõukoja moodustamise ja selle pädevuse määratlemise.[37] Minister Rask tõdes 2. mai 2001. aasta istungil, et „lähenemisnurk, mis kajastub nüüd eelnõu §-des 45 ja 46, kus sisaldub loomisel olev kohtute haldamise nõukoda, annaks Eestile painduva kohtuhalduse mudeli just sisuliste küsimuste lahendamisel“.[38]
Ilmselt mõistsid poliitikud, et kohtunikele tuleb anda võimalus kohtusüsteemi toimimises kaasa rääkida. Selleks võimaluseks sai kohtute haldamise nõukoda, mis on nüüd juba kolmkümmend aastat Riigikogus välja pakutud ja heaks kiidetud kohtute haldamise institutsioonina tegutsenud. Ilmselt ei saa rääkida kompromissist, mis vastas kohtunike soovidele. Riigikogu ei olnud valmis enamat täitevvõimult loovutama. Esimese ja teise astme kohtuasutusi hallatakse kohtute haldamise nõukoja ja Justiitsministeeriumi koostöös.
See lahendus ei vastanud sellele, mille eest me seisime. Seetõttu oli minu sõnavõtt teises meeleolus. Sõnasin: „Esimese ja teise astme kohtud olid Justiitsministeeriumi haldusalas koos sellest tuleneva teenistusjärelevalvega kohtute tegevuse üle ja peaksid sinna jääma. Mis sellega kaasneb? Sellega kaasneb see, et säilib kohtusüsteemi lõhestatus. Riigikohtul kõrgeima kohtuasutusena on endal korraldusõigus, sest ülejäänud kohtud on arvatud täidesaatva riigivõimu asutuste hulka. Endiselt jääb õhku küsimus, kes esindab kohtunikkonda suhetes seadusandliku ja täidesaatva võimuga. Ja nii kummaline kui see ei näi, just nimelt kohtunikud on veendunud reformide vajalikkuses. Sellel seisukohal on olnud üsna üksmeelselt Riigikohus ja ka kohtunike ühing. Põhiseaduskomisjonis ei leidnud häältega 3 : 3 toetust muudatusettepanekud, mis avanuksid tee kohtuhaldusreformile. Pakutud kohtute haldamise nõukoda ei too muudatusi kohtuhalduse mudelisse, üksnes vähendab Riigikohtu osa kohtukorralduse küsimuste otsustamisel.“[39]
Eelnõu viimasel teisel lugemisel 21. novembril 2001 küsis rahvasaadik Tiit Toomsalu, kas kohtunikkond ja Riigikohus on loobunud oma seisukohast, mille kohaselt kohtuid haldav institutsioon peaks olema nii täitevvõimust kui ka Riigikohtust sõltumatu. Riigikohust esindanud halduskolleegiumi esimees Tõnu Anton vastas järgmiste sõnadega: „Vastupidi, ma kasutan võimalust veel kord rõhutada, et meie seisukoht on, et eelnõus on kohtute haldamiseks projekteeritud tänapäeva nõuetele mittevastav mudel, liialt täitevvõimukeskne mudel. Soovisin aga rõhutada, et nimetatud vana ja ka väsitav vaidlus ei toimunud eesmärgil lükata kohtute seaduse eelnõu loodetav vastuvõtmine kas kaugesse tulevikku või hoopistükkis kõrvaldada eelnõu arutuselt.“[40]
Kulus siiski veel aega, kuid kohtute seaduse eelnõu pandi lõpphääletusele 19. juunil 2002. Justiitsminister Rask mainis enne hääletust rahvasaadikutele, et „kohtute seaduse eelnõu on nõudnud mitmeid kompromisse ja seda nii kohtunikkonna ja seadusandja vahel kui ka Riigikogu fraktsioonide omavahelistes aruteludes. Julgen öelda, et täna on olemas tasakaal, eelnõu on seadusena vastuvõtmiseks küps.“[41]
V Katse muuta kohtuhalduse süsteemi
Uuesti võeti kohtute seadus ette 2008. aastal. 10. juunil Riigikogu ees esinenud Riigikohtu esimees Märt Rask[42] informeeris saadikuid, et justiitsminister on moodustanud seadusloome töörühma, kelle ülesanne on töötada välja uue kohtusüsteemi arengupõhimõtetele vastav kohtute seaduse eelnõu. Riigikohtu esimees arvas, et eelnõu peaks esialgse kava kohaselt Riigikogu menetlusse jõudma järgneval aastal. Rask avaldas lootust, et ehk toimub siis sisuline arutelu selle üle, millises suunas peaks arenema Eesti kohtusüsteem, rakendamaks põhiseaduses sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse ning kohtusüsteemi iseseisvuse põhimõtteid. Samuti märkis ta, et Riigikohtus on valminud Eesti riigieelarve menetluse põhiseaduspärasuse analüüs, mille põhijärelduse kohaselt ei käsitata kohtusüsteemi eelarvemenetluses iseseisva ja sõltumatu võimuharuna. Sellist olukorda ei pidanud Rask põhiseaduspäraseks.[43]
Samal istungil sõna võtnud justiitsminister Rein Lang kinnitas, et pooldab tulihingeliselt põhiseaduse mõttest tulenevat ühtset kohtusüsteemi.[44]
Riigikogus 16. detsembril 2009 algatatud kohtute seaduse eelnõu seletuskirjast võib lugeda, et eelnõu ja seletuskirja on koostanud justiitsministri 5. märtsi 2008. aasta käskkirjaga moodustatud töörühm, mille juht oli Riigikohtu esimees Märt Rask.[45] Justiitsminister oli endiselt reformierakondlane Rein Lang. Eelnõu algataja Riigikogus polnud aga valitsus, vaid põhiseaduskomisjon. Tollase valitsuskoalitsiooni moodustasid Reformierakond, Isamaa ja Res Publica liit ning Sotsiaaldemokraatlik erakond.
Töörühma kuulusid kolm Riigikohtu töötajat, Justiitsministeeriumi asekantsler ja Tallinna Ringkonnakohtu kohtunik. Seekord oli kohtute seaduse koostamine antud peamiselt kohtunike kätte, sest lisaks töörühmale moodustas Riigikohtu esimees 18-liikmelise kohtunike ekspertkomisjoni. Eelnõu tutvustati 2009. aasta veebruaris ka kohtunike täiskogule. Seega oli Justiitsministeerium andnud kohtunikele endile võimaluse sõnastada kohtukorralduse ja kohtute haldamise põhimõtted.
Eelnõu eesmärk oli seletuskirja kohaselt uue kohtute seaduse eelnõu väljatöötamine, mis on tingitud kohtusüsteemi sisemistest arenguvajadustest. „Eelnõuga muudetakse oluliselt kohtuhalduse senist korraldust, pannes vastutuse õigusemõistmise korrakohase toimimise eest kohtusüsteemile kui põhiseaduslikule institutsioonile endale. Kehtiva kohtute seaduse […] kohaselt on vastutus kohtusüsteemi toimimise eest hajutatud täitevvõimu (justiitsminister) ja kohtute (sh eelkõige Riigikohus) vahel. […] Olukorda, kus esimese ja teise astme kohtuid haldab Justiitsministeerium ning Riigikohus tegutseb iseseisvalt, ei saa pidada jätkusuutlikuks, sest õigusemõistmise toimimise korrakohasus on tõhusalt võimalik tagada üksnes juhul, kui kogu kohtusüsteem toimib ja selle edasiarendamine toimub ühtsete põhimõtete ning ühtse korra alusel. Sellisel juhul on süsteemisisesed kitsaskohad paremini tuvastatavad ja kõrvaldatavad. Praeguses olukorras ei ole justiitsminister otseselt vastutav kohtusüsteemi kui terviku toimimise eest ega ole seda ka Riigikohus või Riigikohtu esimees.“[46]
Mõnevõrra eksitav oli eelnõu seletuskirjas väidetu, et 2002. aasta kohtute seaduse ettevalmistamisel oli üks tähtsaid eesmärke kaasata kohtuid kohtusüsteemi haldamisse ning suurendada kohtunike ja kohtuvõimu sõltumatust, milleks loodi kohtute haldamise nõukoda kui kooskõlastav organ mitme olulise kohtuhaldust puudutava küsimuse otsustamisel. Kohtuhalduse sätted polnud aga mitte kohtunike eesmärgid, vaid visa võitluse tulemus, millele Justiitsministeerium esialgu vastu seisis.
Eelnõu oli revolutsiooniline, sest selles kavandati kohtuhalduse eraldamist täitevvõimust, mille eest olid kohtunikud seisnud juba aastakümneid. Eelnõu nägi ette kohtuomavalitsusorganid: kohtunike suurkogu ja kohtute üldkogu. Need ei pidanud tegelema igapäevase juhtimise ega haldamisega, vaid andma kohtunikele võimaluse rääkida kaasa kohtunike või kohtu tegevussuundade paikapanemisel. Eelnõu kohaselt plaaniti moodustada kaks haldusorganit: kohtute nõukogu ja kohtuhalduskeskus.
Ühelt poolt kavandati kogu kohtusüsteemi juhtimise andmist kohtusüsteemile endale, seega Põhja-Euroopa mudeli omaksvõttu. Kuid selle ülesehitamisel oli eeskujuks võetud täitevvõimule omane haldusmudel, mida iseloomustavad vertikaalsed suhted eri kohtuastmetes tegutsevate kohtunike vahel, tugev järelevalve kohtunike tegevuse üle ja juhtide aruandekohustus. 2010. aastal ilmunud suhteliselt kriitiline artikkel kohtute seaduse eelnõu kohta ei tähendanud muutust minu vaadetes.[47] Ka kohtuhalduse eraldamisel täitevvõimust võib luua kohtuhalduse mudeli, mis võib kohtuniku sõltumatust kahjustada.
Riigikogu suurde saali eelnõu ei jõudnud. See langes menetlusest välja 23. veebruaril 2011. Kahel korral, 22. veebruaril ja 16. märtsil 2010, oli eelnõu arutanud Riigikogu põhiseaduskomisjon, kuid protokollid vaikivad, millised olid põhilised vaidlusküsimused. Eelnõu väljalangemine oli kahetsusväärne, sest nii jäi teadmata rahvasaadikute suhtumine kohtuhalduse probleemidesse ja nende arusaam.
Lõpetuseks
Pisut enam kui kolmekümne aasta jooksul on kohtuhaldus pakkunud arutlusainet nii kohtunikele kui ka poliitikutele. Selle aja vältel on kasutatud kahte mudelit, kuid arutletud on kolme üle. Algse mudeli järgi tegutsesid esimese ja teise astme kohtud täitevvõimu haldamise all, kuid nende tegevusele oli mõju ka Riigikohtul. 2002. aasta kohtute seadus suurendas mõnevõrra kohtusüsteemi autonoomiat, sest seadusse kirjutati, et esimese ja teise astme kohtuasutusi hallatakse kohtute haldamise nõukoja ja Justiitsministeeriumi koostöös. Riigikohtu roll on seaduses jäänud nimetamata. Kuna meil pole ühtset kohtu ametkonda, ei saa me kõnelda ka kohtu autonoomiast, nagu on märkinud Heinrich Schneider. Autonoomiaküsimuse ettevõtmine 2009. aastal kohtunike seas jooksis kahe aasta pärast lõpuks liiva.
Kindlasti on kohtuhalduse vaidlustes palju detaile, kaalutlusi ja arvamusi, mida dokumendid päevavalgele ei too. Samuti põhjustasid ägedamaid reaktsioone eri ajajärkudel esinenud erimeelsused kohtunike ja Justiitsministeeriumi vahel. Tähelepanelik lugeja märkab, et kõikide kohtute seaduse versioonide sünni juures torkab silma ühe juristi ja poliitiku nimi. Tema valdab ilmselt informatsiooni, mis võiks rikastada meie teadmisi kohtuhaldusteemaliste vaidluste kohta.
____________________________
[1] RT I 2002, 63, 290.
[2] I. Pilving. KS § 39. – Kohtute seadus. Komm vlj. Tallinn: Juura 2018.
[3] IX Riigikogu 12. veebruari 2001. a stenogramm ja 2. mai 2001. a stenogramm.
[4] RT 1991, 38, 472; RT I 1991, 38, 473.
[5] Eesti Vabariigi Ülemnõukogu XII koosseisu 26. septembri 1991. a stenogramm. – https://stenogrammid.riigikogu.ee/et/199109261000#PKP-11845 (13.02.2024).
[6] Eesti Vabariigi Ülemnõukogu XII koosseisu 23. oktoobri 1991. a stenogramm. – https://stenogrammid.riigikogu.ee/et/199110231600#PKP-11908 (13.02.2024).
[7] RT 1993, 1, 2; RT I 1993, 24, 429.
[8] Riigikogu VII koosseisu 9. detsembri 1992. a stenogramm. – https://stenogrammid.riigikogu.ee/et/199212091400 (13.02.2024).
[9] Riigikogu VII koosseisu 8. detsembri 1992. a stenogramm. – https://stenogrammid.riigikogu.ee/et/199212081000#PKP-12802 (13.02.2024).
[10] Riigikogu VII koosseisu 25. veebruari 1993. a stenogramm. – https://stenogrammid.riigikogu.ee/et/199302251000 (13.02.2024).
[11] RT I 1995, 94, 1628.
[12] Vabariigi Valitsuse 28. märtsi 1995. a määrus nr 138 – RT I 1995, 36, 467.
[13] https://www.riigiteataja.ee/akt/22213 (13.02.2024).
[14] https://www.riigiteataja.ee/akt/22214 (13.02.2024).
[15] R. Maruste. Kohtureform – kas lõpu alguses või alguse lõpus? – Juridica 1994/5, lk 103.
[16] Samas, lk 104.
[17] Samas.
[18] R. Maruste. Eesti kohtusüsteemi juhtimise korrastamise kava. – Juridica 1995/5, lk 199–205.
[19] Samas.
[20] Riigikogu VIII koosseisu 23. septembri 1998. a stenogramm. – https://stenogrammid.riigikogu.ee/et/199809231400#PKP-1428 (13.02.2024).
[21] Samas.
[22] H. Schneider. Kohus lahusvõimude süsteemis. – Juridica 1999/9, lk 425.
[23] https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/bd1b5c32-b483-38ce-aed8-1f9a0e647528/kohtute-seadus (13.02.2024).
[24] https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/bd1b5c32-b483-38ce-aed8-1f9a0e647528/kohtute-seadus (13.02.2024).
[25] Samas.
[26] H. Schneider. Kohus lahusvõimude süsteemis. – Juridica 1999/9, lk 420.
[27] Samas.
[28] IX Riigikogu 14. veebruari 2001. a stenogramm. – https://stenogrammid.riigikogu.ee/et/200102141300#PKP-4510 (13.02.2024).
[29] Samas.
[30] https://www.encj.eu/images/stories/pdf/judiciaries/voermansalberscouncilsforthejudiciayintheeu.pdf (13.02.2024).
[31] U. Lõhmus. Kohtuvõimu sõltumatus ja kohtuhaldus; A. Sammelselg. Kohtukorralduse korraldamatus pärsib kohtusüsteemi arengut; M. Rask. Võimude tasakaalustatus kui põhiseaduslik väärtus. – RiTo nr 3, 2001.
[32] U. Lõhmus. Kohtuvõimu sõltumatus ja kohtuhaldus. – RiTo nr 3, 2001.
[33] Samas.
[34] A. Sammelselg. Kohtukorralduse korraldamatus pärsib kohtusüsteemi arengut. – RiTo nr 3, 2001.
[35] M. Rask. Võimude tasakaalustatus kui põhiseaduslik väärtus. – RiTo nr 3, 2001.
[36] Ettepanekud leiab eelnõu dokumentide ME loetelust 1. – https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/bd1b5c32-b483-38ce-aed8-1f9a0e647528/kohtute-seadus (13.02.2024).
[37] Samas.
[38] IX Riigikogu 2. mai 2001. a stenogramm. – https://stenogrammid.riigikogu.ee/et/200105021300 (13.02.2024).
[39] Samas.
[40] IX Riigikogu 21. novembri 2001. a stenogramm. – https://stenogrammid.riigikogu.ee/et/200111211300#PKP-5482 (13.02.2024).
[41] IX Riigikogu 19. juuni 2002. a protokoll. – https://stenogrammid.riigikogu.ee/et/200206191300#PKP-6267 (13.02.2024).
[42] Märt Rask asus Riigikohtu esimehe ametisse 13.septembril 2004.
[43] XI Riigikogu 10. juuni 2008. a stenogramm. – https://stenogrammid.riigikogu.ee/et/200806101000 (13.02.2024).
[44] Samas.
[45] https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/b05e68b5-7f81-a11a-485a-85fdff01f55c/kohtute-seadus (13.02.2024).
[46] https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/b05e68b5-7f81-a11a-485a-85fdff01f55c/kohtute-seadus (13.02.2024).
[47] U. Lõhmus. Kohtuhaldus kohtute seaduse eelnõu järgi. – Juridica 2010/2, lk 75–83.